Parere n. 252/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti, un comitato civico e tre residenti nella borgata Vergine Maria, impugnano l’approvazione regionale del progetto di ampliamento del cimitero storico di Santa Maria dei Rotoli, finanziato per 1.500.000 euro e localizzato su un’area confiscata alla criminalità organizzata già destinata a parcheggio dal PRG. Contestano anche, in via diretta o subordinata, i decreti del Commissario di Governo nn. 124/2023, 127/2023, 45/2024 e 84/2024. Deducevano: l’uso dei poteri commissariali per finalità non comprese nell’emergenza cimiteriale, la loro cessazione e l’incompetenza del Commissario; la violazione degli standard urbanistici e della destinazione dell’area a verde, servizi e impianti sportivi; l’omessa VAS e la carenza di partecipazione e pubblicità; gli effetti sulla viabilità e sulla mobilità sostenibile; la violazione delle distanze cimiteriali e dei vincoli paesaggistici, culturali e territoriali, nonché il mancato rispetto dei pareri dell’ASP e della Soprintendenza; infine, l’omessa pubblicazione degli atti commissariali. Hanno chiesto anche la sospensione cautelare e il risarcimento dei danni. Il parere cautelare favorevole alla sospensione era già stato reso con n. 228/2025 e recepito con decreto presidenziale n. 240 del 5 novembre 2025.

Il parere

Il ricorso, proposto il 19 giugno 2025 entro il termine di 120 giorni, è ricevibile, e il Collegio riconosce la legittimazione e l’interesse sia al comitato sia ai residenti, in ragione della vicinitas e della prospettazione di potenziali pregiudizi ambientali e alla salute. È però inammissibile il ricorso nella parte in cui investe i decreti del Commissario di Governo: l’organo commissariale è statale, non regionale, e i suoi atti sono impugnabili con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, non davanti al Presidente della Regione Siciliana. Per la stessa ragione non sono esaminabili in questa sede le censure rivolte direttamente contro i poteri commissariali, i loro limiti temporali e funzionali e la scelta del parcheggio. È inoltre inammissibile la domanda risarcitoria ex art. 30 c.p.a., estranea alla natura impugnatoria del ricorso straordinario, e l’atto di replica depositato il 6 luglio 2026 dopo la chiusura del contraddittorio: la relazione dell’Ufficio legislativo e legale è attività istruttoria e valutativa svolta in ausilio del Consiglio, non un atto di parte avverso cui replicare in quella fase. Quanto al decreto regionale n. 52/2025, le censure sono respinte nel merito. Il motivo sugli standard urbanistici è infondato: la valutazione va effettuata con riferimento alla zona territoriale omogenea e alla quantificazione complessiva, e l’area interessata era già destinata a parcheggio; il finanziamento per il campo sportivo riguardava un’area limitrofa distinta. È infondato il motivo sulla VAS e sulla partecipazione: secondo il decreto assessoriale n. 271/GAB del 23 dicembre 2021, la VAS non è richiesta per il procedimento autorizzativo relativo a una singola opera pubblica che comporti una variante non generale; gli atti risultano pubblicati e i pareri necessari acquisiti prima del decreto regionale. La censura sulla mobilità non è accolta, poiché solo una porzione limitata della strada pianificata è interessata e la restante parte rimane realizzabile, anche mediante la procedura espropriativa. È infondato il motivo su distanze e vincoli: dagli atti risulta rispettato il limite di distanza cimiteriale, acquisiti i pareri pertinenti e recepite le prescrizioni dell’ASP e della Soprintendenza, con stralcio del deposito refrigerante e dell’isola ecologica; la localizzazione è stata preceduta dall’esame negativo di alternative e non emergono illogicità o travisamenti. Anche la censura sulla trasparenza è respinta: l’art. 39 del d.lgs. n. 33/2013, relativo alla trasparenza della pianificazione e del governo del territorio, non si applica al procedimento di approvazione di una singola opera in variante e, in ogni caso, la pubblicazione degli atti è stata documentata. Il P.Q.M. dichiara il ricorso inammissibile nei limiti indicati in motivazione e, comunque, lo respinge nel merito perché infondato.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 23, comma 1, Statuto della Regione Siciliana

  Inoltre questo Consiglio - nel contesto di una più ampia tematica in cui assumevano rilievo la figura e le funzioni del Presidente della Regione Siciliana nella veste di Commissario straordinario per la valorizzazione energetica e la gestione del ciclo dei rifiuti nell’isola a seguito della nomina effettuata, ai sensi dell’art. 14-quater, comma 1, del decreto- legge n. 181/2023, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 febbraio 2024 – ha approfondito la questione dell’ammissibilità del parere richiesto (n. 257 del 5 novembre 2024), proprio con riguardo allo specifico profilo della sua inerenza alla nozione di «affare concernente la Regione», pronunciandosi in senso affermativo attraverso un’articolata disamina fondata su argomenti di natura letterale ricavabili dal testo statutario e adottando una linea interpretativa tesa a valorizzare siffatta locuzione che «si presenta assai elastica sotto il profilo giuridico-semantico e si presta a una applicazione concreta di ampia latitudine». Nonostante tale approdo, si è però, contestualmente, rimarcato nel medesimo parere che, in base al tenore letterale del prefato art. 23, comma 1, dello Statuto speciale, il limite della «regionalità» dell’affare è riferito soltanto agli organi giurisdizionali, ossia all’oggetto delle funzioni giurisdizionali e non di quelle consultive, precisando che le considerazioni svolte non interferivano, in alcun modo, con il regime di impugnativa dell’adottanda ordinanza commissariale oggetto di esame, nella quale era correttamente individuato il Consiglio di Stato quale organo da adire.

  Il requisito della regionalità previsto dall’art. 23, comma 1, dello Statuto speciale delimita l’oggetto delle funzioni giurisdizionali del Consiglio di Giustizia Amministrativa, non le funzioni consultive. Ciò non trasforma però in atti regionali i provvedimenti adottati da un commissario statale né li rende impugnabili con il ricorso straordinario al Presidente della Regione.

• art. 1, commi 846-851, l. n. 197/2022

  La posizione strumentale dell’organo commissariale rispetto al Governo nazionale è, altresì, confermata dall’attribuzione allo stesso del potere di adottare atti «in deroga a ogni disposizione vigente, fermo restando il rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea» e operare «in conformità ai criteri di cui alle lettere D ed E della circolare del Ministero della salute n. 818 dell’11 gennaio 2021, che costituisce, ai fini dei commi da 846 a 851, misura speciale, integrativa delle disposizioni del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285», oltre che dalla previsione dell’immediata comunicazione al Parlamento dell'incarico e dal correlato obbligo, posto in capo al Presidente del Consiglio dei ministri o a un Ministro da lui delegato, di riferire allo stesso Parlamento sull'attività svolta (cit. art. 11, commi 2 e 3, della legge n. 400/1988).

  I poteri straordinari previsti dalla legge n. 197/2022 sono esercitati da un organo strumentale al Governo nazionale e in deroga alla disciplina ordinaria, entro i limiti dei principi generali e del diritto dell’Unione; nel caso in esaminato, tale disciplina concorre a qualificare come statale l’organo commissariale e a individuare il rimedio impugnatorio appropriato.

• art. 11, commi 2 e 3, l. n. 400/1988

  La natura statale dell’organo commissariale si riconnette, in modo chiaro, alla sua procedura di nomina effettuata con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e previa deliberazione dello stesso Consiglio, ai sensi, come detto, dell’art. 11, comma 2, della legge n. 400/1988. La posizione strumentale dell’organo commissariale rispetto al Governo nazionale è, altresì, confermata dall’attribuzione allo stesso del potere di adottare atti «in deroga a ogni disposizione vigente, fermo restando il rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea» e operare «in conformità ai criteri di cui alle lettere D ed E della circolare del Ministero della salute n. 818 dell’11 gennaio 2021, che costituisce, ai fini dei commi da 846 a 851, misura speciale, integrativa delle disposizioni del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285», oltre che dalla previsione dell’immediata comunicazione al Parlamento dell'incarico e dal correlato obbligo, posto in capo al Presidente del Consiglio dei ministri o a un Ministro da lui delegato, di riferire allo stesso Parlamento sull'attività svolta (cit. art. 11, commi 2 e 3, della legge n. 400/1988).

  La nomina con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, e gli obblighi di comunicazione e relazione al Parlamento confermano la natura statale e la strumentalità al Governo del Commissario.

• d.P.R. n. 1199/1971

  Le indicazioni, appena, richiamate assumono peculiare rilevanza in relazione al presente contenzioso atteso che, in conformità alle stesse, i provvedimenti adottati dal Commissario di Governo non risultano sindacabili in questa sede, essendo essi impugnabili, solo, attraverso la proposizione di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi del d.P.R. n. 1199/1971.

  Gli atti del Commissario statale non sono scrutinabili nel ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana; per la loro impugnazione è utilizzabile, in via straordinaria, il rimedio disciplinato dal d.P.R. n. 1199/1971.

• art. 30 c.p.a.

  Inammissibile è, anche, la richiesta di risarcimento danni formulata dai ricorrenti ex art. 30 c.p.a., la quale postula un accertamento estraneo al petitum deducibile con il presente ricorso straordinario, rimedio, come è noto, di natura tipicamente impugnatoria attraverso cui possono essere proposte «unicamente azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi, finalizzate alla loro eliminazione dal mondo giuridico attraverso una pronuncia di tipo caducatorio» (ex plurimis, CGARS, ss.rr., 14 giugno 2022, n. 368 e, 9 aprile 2026, n. 99).

  La domanda risarcitoria ex art. 30 c.p.a. è inammissibile nel ricorso straordinario, che consente unicamente azioni di annullamento e non l’accertamento necessario alla condanna risarcitoria.

• art. 3 d.m. n. 1444/1968

  In proposito la giurisprudenza ha ribadito che, in applicazione del principio di diritto affermato dalla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 24/1999, «ai fini della valutazione della correttezza del dimensionamento degli standard occorre fare riferimento non già alle singole categorie indicate dall'art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968, bensì alla quantificazione generale» (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2024, n. 9067).

  La verifica degli standard urbanistici deve riguardare la quantificazione complessiva riferita alla zona territoriale omogenea, e non la singola categoria di servizi o il singolo quartiere.

• decreto assessoriale n. 271/GAB del 23 dicembre 2021

  Segnatamente, il decreto de quo stabilisce che la VAS è necessaria per «i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale» ma non, come accade nel caso di specie, nell’ambito di procedimenti autorizzativi riguardanti la realizzazione di singole opere, anche se esse abbiano effetto di variante, comunque non generale, rispetto agli strumenti urbanistici vigenti.

  Secondo il criterio applicato dal parere, la VAS non è necessaria per il procedimento autorizzativo relativo a una singola opera che produca una variante non generale allo strumento urbanistico vigente.

• art. 1 l. n. 938/1957

  Infondata è, pure, la quinta doglianza – afferente alla presunta violazione delle previsioni normative che fissano limiti inderogabili in materia di distanza dei cimiteri dai centri abitati e con cui si manifestano perplessità circa l’avvenuto adeguamento del progetto approvato con il decreto impugnato alle prescrizioni imposte dall’ASP e dalla Soprintendenza ai beni culturali e ambientali nonché alla sussistenza di altri vincoli sull’area (regia trazzera; demanio civico universale di Monte Pellegrino; inedificabilità assoluta all’interno dei 150 metri dalla battigia ex artt.15 e 16 della legge regionale n. 76/1978) – si rileva, sulla scorta degli atti istruttori, che l’intervento è localizzato in un’area già destinata a parcheggio dal PRG e nel rispetto del limite di distanza di cui all’art.1 della legge n. 938/1957, fatta salva la definizione delle procedure di repressione dei fenomeni di abusivismo edilizio che l’Amministrazione dichiara di aver riscontrato in loco.

  Il Collegio ritiene infondata la censura perché l’istruttoria documenta che l’intervento è localizzato nel rispetto del limite di distanza previsto dall’art. 1 della legge n. 938/1957, ferma la distinta repressione degli abusi edilizi rilevati.

• art. 338, comma 5, r.d. n. 1265/1934

  La scelta operata dall’Amministrazione trova, altresì, conforto nella previsione dell’art. 338, comma 5, del regio decreto n. 1265/1934 (secondo cui «[p]er dare esecuzione ad un'opera pubblica o all'attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell'area, autorizzando l'ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre»), in relazione all’art. 5 bis, comma 4, della legge regionale n. 4/2020, che consente di allocare le strutture per il commiato nelle zone di rispetto cimiteriale.

  La norma consente, alle condizioni indicate e previo parere favorevole dell’azienda sanitaria, la riduzione della zona di rispetto per opere pubbliche e interventi urbanistici, includendo espressamente parcheggi pubblici e privati; il parere la richiama a sostegno della scelta amministrativa, in relazione alla disciplina regionale sulle strutture per il commiato.

• art. 39 d.lgs. n. 33/2013

  Con riferimento all’ultima censura, che denuncia la mancata pubblicazione dei provvedimenti commissariali e dei relativi allegati «sul sito del Comune né tanto meno all’interno della sezione Amministrazione Trasparente», argomento letterale contrario alla sussistenza dell’asserita violazione dell’art. 39 del d.lgs. n. 33/2013 è offerto, infine, dalla stessa rubrica - «Trasparenza dell'attività di pianificazione e governo del territorio» - della disposizione de qua, che induce a ritenerla non applicabile nella fattispecie concreta, nella quale viene in considerazione il procedimento di approvazione di un progetto di una singola opera pubblica in variante, i cui atti – come prima ricordato - l’Amministrazione ha, comunque, dato prova di aver pubblicato nel proprio sito istituzionale.

  L’art. 39 del d.lgs. n. 33/2013, per il suo oggetto attinente alla trasparenza della pianificazione e del governo del territorio, non si applica all’approvazione di un progetto di singola opera pubblica in variante; inoltre, nel caso concreto, la pubblicazione degli atti è risultata documentata.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana non sono impugnabili gli atti adottati da un organo commissariale statale, anche se operante nel territorio regionale: il rimedio deve essere individuato in relazione alla natura dell’organo e dell’atto, non al solo luogo in cui l’atto è stato adottato.
• La legittimazione e l’interesse al ricorso di residenti prossimi all’area interessata da un intervento con possibili ricadute ambientali e sanitarie possono essere riconosciuti sulla base del collegamento stabile con il sito e della prospettazione di un pregiudizio potenziale; la vicinitas non richiede la prova anticipata e certa del danno concreto.
• Il ricorso straordinario è un rimedio impugnatorio volto all’annullamento degli atti amministrativi e non ammette una domanda risarcitoria che richieda un accertamento ulteriore rispetto al petitum caducatorio.
• La verifica del rispetto degli standard urbanistici deve essere condotta considerando la quantificazione complessiva nella zona territoriale omogenea, non isolando una singola categoria di servizi o un singolo quartiere.
• La VAS non è necessaria, secondo il criterio applicato nel parere, per il procedimento autorizzativo di una singola opera pubblica che comporti una variante non generale allo strumento urbanistico, quando ricade nei casi di esclusione indicati dalla disciplina regionale applicabile.
• La scelta localizzativa di un’opera pubblica è sindacabile nei limiti della manifesta illogicità, del travisamento o della contraddittorietà; il giudice non può sostituire la propria ponderazione degli interessi a quella dell’amministrazione competente.

Come è indicizzato