Sentenza n. 6452/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società aveva impugnato due provvedimenti del Comune di Salerno, adottati il 13 aprile e il 15 maggio 2023, con i quali era stata vietata la prosecuzione di lavori strutturali su un immobile e ordinata la rimozione degli effetti dannosi eventualmente prodotti. I lavori riguardavano, tra l'altro, l'inserimento di un giunto sismico, l'infittimento degli arcarecci di una struttura fotovoltaica, la realizzazione di una parete in calcestruzzo e il ringrosso di un muro interrato. Il Comune aveva rilevato difformità tra le opere dichiarate nella SCIA e quelle rappresentate al Genio Civile, la qualificazione della struttura come tettoia anziché pergolato, la necessità di ulteriori titoli o autorizzazioni, carenze documentali e l'assenza dell'autorizzazione paesaggistica e dello svincolo idrogeologico. Dopo la sospensione cautelare dei provvedimenti, il TAR aveva ordinato al Comune di riesaminare la SCIA del 17 aprile 2023 in contraddittorio con la società. Nel successivo incontro il Comune aveva ribadito le ragioni ostative già espresse, senza adottare un nuovo provvedimento formale. Il TAR aveva quindi accolto il ricorso, ritenendo non adempiuto l'ordine istruttorio e valorizzando la condotta dell'Amministrazione ai sensi dell'art. 64 c.p.a. e dell'art. 116, comma 2, c.p.c. Il Comune ha appellato deducendo, in sintesi: l'erroneità della valutazione del TAR sull'adempimento dell'ordinanza; il sopravvenuto difetto di interesse sulla prima SCIA, sostituita dalla seconda; la legittimità e adeguata motivazione dei provvedimenti inibitori; la rilevanza delle difformità della tettoia, della violazione delle distanze e dei limiti dimensionali; la necessità dell'autorizzazione paesaggistica e dello svincolo idrogeologico; l'insussistenza della tolleranza del 2%; la legittimità del richiamo allo stato legittimo dell'immobile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR, sebbene con una motivazione in parte diversa. Ha ritenuto che l'ordinanza cautelare del TAR imponesse non una mera interlocuzione o un semplice incontro tra le parti, ma una rivalutazione della SCIA destinata a concludersi con un nuovo provvedimento amministrativo. Il verbale dell'incontro, nel quale il Comune si era limitato a ribadire le precedenti valutazioni e ad affermare che non erano emersi elementi nuovi, non costituiva il nuovo atto provvedimentale richiesto. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha precisato che il TAR aveva errato nel ritenere che la mancata ottemperanza all'ordinanza cautelare potesse, di per sé, determinare effetti decisivi sul giudizio di merito. Tale profilo non è stato però specificamente censurato dal Comune. In applicazione del principio tantum devolutum quantum appellatum, dell'art. 101 c.p.a. e dell'acquiescenza parziale prevista dall'art. 329, comma 2, c.p.c., richiamato dall'art. 39 c.p.a., il capo autonomo della sentenza fondato sulla mancata ottemperanza è divenuto definitivo e non poteva essere riesaminato d'ufficio dal giudice d'appello. Il Consiglio di Stato ha quindi respinto il gravame per la mancata specifica impugnazione di quel capo motivazionale, precisando che la decisione non impedisce al Comune di adottare in futuro determinazioni motivate sulla vicenda. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Richiamato con riferimento alla disciplina della SCIA e ai poteri inibitori dell'amministrazione, senza una decisione diretta e definitiva sul merito della loro concreta applicazione.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla qualificazione edilizia degli interventi eseguiti mediante SCIA.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Invocato dalla società per sostenere l'applicabilità della tolleranza costruttiva; la questione non è stata definita nel merito dal Consiglio di Stato.

• art. 101 c.p.a.

  Applicato per affermare il principio devolutivo dell'appello e il vincolo del giudice di secondo grado ai motivi specificamente dedotti.

• art. 39 c.p.a.

  Utilizzato quale norma di rinvio esterno per applicare al processo amministrativo l'art. 329, comma 2, c.p.c. sull'acquiescenza parziale.

• art. 64 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla valutazione del comportamento processuale dell'amministrazione e all'ordine istruttorio disposto dal TAR; il Consiglio di Stato ha precisato che la mancata ottemperanza all'ordinanza cautelare non può automaticamente incidere sul merito.

• art. 329, comma 2, c.p.c.

  L’impugnazione parziale importa acquiescenza alle parti della sentenza non impugnate

  La mancata specifica censura di un capo autonomo della sentenza di primo grado comporta acquiescenza parziale; quel capo diviene definitivo e non può essere riesaminato d'ufficio in appello.

• art. 116, comma 2, c.p.c.

  Richiamato dal TAR per valorizzare il comportamento dell'amministrazione; il Consiglio di Stato non ha fondato autonomamente su tale disposizione l'esito dell'appello.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d'appello opera il principio tantum devolutum quantum appellatum: il giudice di secondo grado può esaminare soltanto le specifiche censure proposte contro i capi autonomi della sentenza impugnata e non può supplire d'ufficio alle lacune dell'atto di appello.
• Per effetto del combinato disposto degli artt. 39 e 101 c.p.a. e dell'art. 329, comma 2, c.p.c., la mancata impugnazione specifica di un capo autonomo della sentenza di primo grado determina acquiescenza parziale e rende quel capo non più contestabile nel giudizio d'appello.
• Quando un'ordinanza cautelare impone all'amministrazione il riesame di una SCIA in contraddittorio, l'attività richiesta può comprendere l'adozione di un nuovo provvedimento conclusivo e non esaurirsi in una mera interlocuzione endoprocedimentale o nella redazione di un verbale.
• La mancata ottemperanza a un ordine cautelare propulsivo non produce automaticamente effetti decisivi sul giudizio di merito: l'eventuale erroneità della valutazione compiuta dal giudice di primo grado su tale profilo deve essere specificamente dedotta in appello, altrimenti il relativo capo può consolidarsi per acquiescenza.
• La conferma della sentenza di primo grado per effetto dell'acquiescenza parziale non impedisce all'amministrazione di adottare successivamente determinazioni motivate sulla vicenda sostanziale oggetto del giudizio.

Come è indicizzato