Sentenza n. 1045/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Oristano ha impugnato, anche con motivi aggiunti, la programmazione regionale della rete scolastica e dell’offerta formativa per l’anno scolastico 2024/2025, contestando in particolare la soppressione degli Istituti Comprensivi n. 2 e n. 3 di Oristano e i conseguenti accorpamenti. Con il primo motivo ha dedotto violazione del d.m. interministeriale n. 127 del 30 giugno 2023 e delle Linee guida regionali, nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, errore nei presupposti, contraddittorietà, difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Secondo il Comune, gli istituti interessati, con 568 e 675 alunni, non rientravano tra quelli prioritariamente sopprimibili in base alle soglie dimensionali regionali; altri istituti con un numero inferiore di alunni non sarebbero stati analogamente riorganizzati; gli accorpamenti avrebbero inoltre prodotto istituti di dimensioni superiori ai valori indicati dalle Linee guida, senza adeguata considerazione del bacino di utenza, della distribuzione degli alunni, dei punti di erogazione del servizio e delle specificità territoriali. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione della partecipazione procedimentale e del principio di leale collaborazione tra Regione ed enti locali, sostenendo che le osservazioni del Comune e degli altri enti territoriali non sarebbero state adeguatamente considerate. Con i motivi aggiunti ha dedotto anche il mancato recepimento e la mancata esplicitazione delle ragioni di dissenso rispetto al parere della competente Commissione consiliare, nonché ulteriori profili di difetto di motivazione e istruttoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, prescindendo dall’esame dell’eccezione di improcedibilità sollevata dalla Regione perché il gravame era infondato nel merito. Il Collegio ha ricostruito il dimensionamento scolastico come funzione regionale di programmazione, esercitata nell’ambito di un quadro normativo multilivello e sulla base di criteri quantitativi, territoriali, logistici e organizzativi. Ha escluso che la scelta delle autonomie da sopprimere dovesse fondarsi su automatismi numerici: le soglie previste dalle Linee guida, comprese quelle relative agli istituti con meno di 400 alunni e al range ordinario di 1.200-1.300 alunni per gli istituti risultanti dagli accorpamenti, hanno natura tendenziale e orientativa, come dimostrato dalla locuzione “di norma”. La Regione poteva quindi bilanciare la consistenza degli alunni con la presenza di più autonomie nello stesso Comune, la contiguità territoriale, la sostenibilità organizzativa, il contenimento del numero delle dirigenze e l’impatto logistico sugli utenti. La scelta di intervenire nel Comune di Oristano è stata ritenuta non irragionevole, anche perché caratterizzato dalla presenza di più autonomie scolastiche e da una maggiore contiguità territoriale dei plessi. È stata respinta anche la censura di disparità di trattamento, poiché il Comune non aveva dimostrato l’omogeneità delle situazioni poste a confronto e gli istituti indicati come termini di paragone non risultavano comparabili sulla base dei parametri regionali. Il difetto di istruttoria e di motivazione è stato escluso, poiché il piano è un atto generale e programmatorio ad ampia discrezionalità tecnico-organizzativa: è sufficiente che l’amministrazione esponga i criteri generali applicati e il percorso logico complessivo, senza dover motivare analiticamente la mancata selezione di ogni altra istituzione scolastica. Quanto alla partecipazione, il TAR ha ritenuto che il Comune e gli altri enti locali avessero partecipato alla fase concertativa mediante osservazioni e proposte. Tale partecipazione ha natura istruttoria e collaborativa, non attribuisce agli enti locali un potere di codecisione o di conformazione dell’atto finale. In mancanza di un piano provinciale organico coerente con il contingente assegnato e con i criteri normativi, la Regione era legittimata, e anzi tenuta, a definire direttamente il piano regionale. Il parere della Commissione consiliare è stato qualificato come obbligatorio ma non vincolante; la Regione doveva prenderlo in considerazione, ma non recepirlo, e nel caso concreto ne aveva dato conto nella deliberazione finale. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della natura e della complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 138, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  Attribuisce alle Regioni la programmazione della rete scolastica sulla base dei piani provinciali, in coordinamento con la programmazione dell’offerta formativa.

• art. 139 d.lgs. 112/1998

  Concorre a delineare il modello di programmazione multilivello della rete scolastica e il ruolo degli enti territoriali.

• d.P.R. 233/1998

  Definisce criteri di dimensionamento delle istituzioni scolastiche fondati su parametri quantitativi e sulla valutazione delle caratteristiche territoriali.

• d.m. interministeriale n. 127/2023

  Collega il dimensionamento al contingente regionale degli organici dei dirigenti scolastici e dei DSGA e impone la programmazione entro limiti numerici predeterminati, senza introdurre automatismi selettivi fondati soltanto sul numero degli alunni.

• legge 197/2022

  Introduce la riforma statale della riorganizzazione della rete scolastica nell’ambito della Missione 4, Componente 1, del PNRR.

• deliberazione G.R. n. 31/116 del 29 settembre 2023

  Approva le Linee guida regionali per la programmazione della rete scolastica; esse costituiscono il parametro operativo interno del procedimento e prevedono criteri plurimi e soglie dimensionali tendenziali, non rigidamente vincolanti.

Massime di principio

• Il dimensionamento della rete scolastica costituisce una funzione regionale di programmazione a struttura multilivello, nella quale gli enti locali partecipano mediante piani, osservazioni e proposte, ma non dispongono di un potere di codecisione o di conformazione dell’atto finale.
• Nella programmazione della rete scolastica, le soglie numeriche previste dalle linee guida con formule quali “di norma” hanno valore orientativo e non introducono automatismi vincolanti; l’amministrazione deve compiere una valutazione complessiva che consideri anche caratteristiche territoriali, logistiche, organizzative e sostenibilità della rete.
• La scelta delle autonomie scolastiche da sopprimere rientra nell’ampia discrezionalità tecnico-organizzativa dell’amministrazione ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o carenza istruttoria.
• Per un atto generale di programmazione del dimensionamento scolastico, l’obbligo di motivazione è assolto quando l’amministrazione espone i criteri predeterminati applicati e rende ricostruibile il percorso logico complessivo della scelta; non è necessario confutare analiticamente ogni osservazione né spiegare in negativo le ragioni della mancata selezione di ogni altra istituzione scolastica.
• La partecipazione degli enti locali alla concertazione della rete scolastica garantisce la possibilità di formulare osservazioni e proposte, ma non impone all’amministrazione regionale di recepirne il contenuto né di mantenere l’assetto organizzativo preesistente.
• Un parere endoprocedimentale obbligatorio ma non vincolante deve essere preso in considerazione dall’amministrazione procedente, ma non deve essere integralmente recepito; è sufficiente che la decisione finale dia conto delle ragioni per cui le osservazioni non risultano idonee a modificare la soluzione programmatoria.

Come è indicizzato