Sentenza n. 7350/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La concessionaria uscente, che aveva gestito il parcheggio in forza della convenzione del 30 maggio 1988 e aveva contestato senza successo il diniego provinciale di rinnovo, ha impugnato la nuova procedura di concessione, di durata massima triennale non rinnovabile, con canone annuo minimo di 500.000 euro soggetto a rialzo e tariffe definite dal concessionario entro i limiti stabiliti dal capitolato. Dopo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti da parte del TRGA di Bolzano, ha appellato la sentenza. In via pregiudiziale ha censurato il ricorso alla sentenza semplificata per asserita mancanza dei presupposti dell’art. 74 c.p.a. Nel merito ha sostenuto che, essendo pendente in Cassazione il ricorso per motivi di giurisdizione contro la precedente sentenza sul mancato rinnovo, la Provincia avrebbe dovuto motivare la scelta di indire una nuova gara e non poteva prescindere dai diritti derivanti dalla convenzione; ha inoltre lamentato difetto di motivazione e istruttoria e invocato affidamento e diritto di insistenza. Ha contestato la qualificazione della concessione e l’assetto economico della gara, deducendo violazione del principio del risultato e della disciplina dei servizi pubblici locali, eccessività del canone, insufficienza dei limiti tariffari e mancata previsione delle agevolazioni. Ha denunciato la violazione della delibera provinciale n. 473/2024, che prevedeva una tariffa oraria di 2 euro per i parcheggi provinciali aperti al pubblico, e vizi nella competenza e nell’autolimitazione dell’amministrazione. Ha inoltre contestato la disciplina applicata alla concessione, l’assenza di un PEF adeguato e la congruità del PEF dell’aggiudicataria, asseritamente privo delle componenti patrimoniale e finanziaria; ha chiesto CTU o verificazione e ha censurato la mancata verifica di congruità dell’offerta, che prevedeva un canone di 1.111.111 euro, oltre sei volte quello storico. In subordine ha chiesto il risarcimento dei danni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TRGA. Ha rigettato la censura sulla forma semplificata: nel rito appalti la sentenza è comunque definita in forma semplificata ai sensi dell’art. 120, comma 5, c.p.a.; l’art. 74 disciplina anche le caratteristiche redazionali di tale forma e la decisione impugnata era ampiamente motivata. Ha respinto congiuntamente le censure sul mancato rinnovo e sulla pendenza del ricorso per Cassazione: la precedente sentenza del Consiglio di Stato e gli atti amministrativi di diniego del rinnovo sono esecutivi e la scelta di non prorogare non può essere rimessa in discussione nel presente giudizio; la gara costituisce applicazione dei principi di evidenza pubblica e della precedente decisione, senza necessità di una motivazione ulteriore. Gli eventuali effetti di un futuro accoglimento del ricorso per Cassazione non erano oggetto del giudizio. Le contestazioni tariffarie e relative al canone sono state respinte: la disciplina del d.lgs. 201/2022 rimette all’ente affidante, entro i criteri di legge, la determinazione delle tariffe bilanciando equilibrio economico-finanziario, costi per la collettività e interessi sociali; la ricorrente non ha dimostrato l’illegittimità della valutazione discrezionale. Il principio del risultato non impone di perseguire soltanto la riduzione dei costi per gli utenti, ma va letto in connessione con la legalità e con i diversi interessi affidati alla ponderazione dell’amministrazione. È legittimo prevedere, in una concessione, un rialzo rispetto alla base di gara: l’art. 185 d.lgs. 36/2023 non impone che il confronto economico avvenga necessariamente al ribasso. La delibera provinciale n. 473/2024 sulle tariffe dei parcheggi gestiti direttamente non si applica ai parcheggi affidati in concessione. Sono state inoltre respinte le censure sul PEF, sulla verifica di congruità e sulla mancata CTU o verificazione: la gara richiedeva un PEF semplificato, contenente costi, ricavi e utile, e quello dell’aggiudicataria risultava conforme alla lex specialis; la concessionaria non aveva fornito elementi concreti e specifici per dimostrare lo squilibrio economico-finanziario o l’illegittimità dell’offerta. La CTU e la verificazione non possono supplire all’onere di allegazione e prova né essere disposte a fini esplorativi. Le doglianze tecniche erano generiche e il relativo motivo è stato ritenuto inammissibile, senza che ciò mutasse il rigetto complessivo dell’appello. L’appellante è stata condannata a pagare le spese del grado, liquidate in 5.000 euro oltre oneri di legge a favore di ciascuna delle due parti appellate costituite; nulla spese per l’Agenzia non costituita.

Norme richiamate

• art. 74 c.p.a.

  La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme

  L’art. 74 individua le modalità redazionali della sentenza in forma semplificata; i casi in cui tale forma è prescritta o consentita non sono esauriti da quelli previsti dal primo periodo della disposizione.

• art. 120, comma 5, c.p.a.

  Pertanto, nel “rito appalti”, anche considerate le esigenze di celerità del medesimo, la sentenza in forma semplificata è prescritta in via generalizzata.

  Se il giudizio soggetto al rito appalti non è definito all’esito dell’udienza camerale, deve comunque essere deciso con sentenza in forma semplificata.

• art. 111, sesto comma, Cost.

  la quale costituisce una modalità redazionale del provvedimento giurisdizionale che di per sé non comprime il diritto di difesa delle parti e soddisfa l’obbligo motivazionale di cui all’art. 111, sesto comma, Cost.

  La forma semplificata, in quanto modalità di redazione, non comprime di per sé il diritto di difesa e può soddisfare l’obbligo costituzionale di motivazione.

• art. 8 d.lgs. 201/2022

  L’art. 8 del D.lgs. n. 201/2022 prevede che per i servizi pubblici locali non a rete per i quali non opera un'autorità di regolazione, quale è quello in questione, “gli indicatori di cui all'articolo 7, commi 1 e 2”, tra cui vi sono “i costi di riferimento dei servizi”, sono predisposti dal Ministero delle imprese e del made in Italy.

  Per i servizi pubblici locali non a rete privi di un’autorità di regolazione, la predisposizione degli indicatori individuati dalla legge è affidata al Ministero; tale disciplina non determina direttamente le tariffe del servizio.

• art. 26, comma 1, d.lgs. 201/2022

  Difatti, l’art. 26, comma 1, del D.lgs. n. 201/2022 prevede che tali tariffe debbano essere fissate dall’ente affidante “in misura tale da assicurare l'equilibrio economico-finanziario dell'investimento e della gestione, nonché il perseguimento di recuperi di efficienza che consentano la riduzione dei costi a carico della collettività, in armonia con gli obiettivi di carattere sociale, di tutela dell'ambiente e di uso efficiente delle risorse, tenendo conto della legislazione nazionale e del diritto dell'Unione europea in materia”.

  La determinazione tariffaria compete all’ente affidante, che deve perseguire l’equilibrio economico-finanziario e contemperarlo con l’efficienza, la riduzione dei costi collettivi e gli obiettivi sociali e ambientali.

• art. 185 d.lgs. 36/2023

  Nelle procedure aventi ad oggetto l’affidamento di concessioni, la previsione della possibilità di un rialzo, da parte degli offerenti, rispetto alla base di gara non contrasta con la disciplina dettata dall’art. 185 del d.lgs. n. 36 del 2023, che rimette all’ente concedente la determinazione dei criteri di aggiudicazione, purché oggettivi, connessi all’oggetto della concessione e idonei ad assicurare una valutazione delle offerte in condizioni di concorrenza effettiva, senza imporre che il confronto concorrenziale sul profilo economico debba necessariamente svolgersi mediante ribasso.

  Per l’affidamento di concessioni l’ente concedente può stabilire criteri economici che ammettano offerte in rialzo, purché i criteri siano oggettivi, pertinenti e compatibili con una concorrenza effettiva; non è obbligatorio adottare il ribasso.

• art. 70, comma 4, lett. f), d.lgs. 36/2023

  Tale possibilità risulta, peraltro, oggi espressamente contemplata anche in materia di appalti dall’art. 70, comma 4, lett. f), del medesimo decreto, che consente al bando di ammettere offerte recanti un prezzo superiore all’importo posto a base di gara, purché ne individui espressamente i limiti di operatività.

  Anche nei bandi di appalto possono essere ammesse offerte superiori alla base di gara, quando il bando ne stabilisca espressamente i limiti.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Tuttavia, il principio del risultato deve legarsi strettamente al principio di legalità, dovendo l’amministrazione perseguire le finalità fissate dalla legge.

  Il principio del risultato non autorizza il perseguimento di un risultato indifferente alla legge: il risultato rilevante va individuato in relazione alle finalità e alla norma attributiva del potere.

• art. 2697 c.c.

  Quanto al riparto dell’onere probatorio, il Collegio ricorda come il processo amministrativo sia retto dal principio dispositivo, dovendo il ricorrente dare prova dei fatti posti a fondamento della propria domanda ex art. 2697 c.c. e potendo il giudice disporre d’ufficio l’acquisizione di documenti laddove non siano nella disponibilità della parte (principio dispositivo temperato dal metodo acquisitivo).

  Nel processo amministrativo il ricorrente deve provare i fatti posti a fondamento della domanda; il metodo acquisitivo tempera tale onere consentendo l’acquisizione d’ufficio dei documenti non disponibili alla parte.

Massime di principio

• Nel rito appalti, se il giudizio non è definito all’esito dell’udienza camerale, deve essere deciso con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 120, comma 5, c.p.a.; l’art. 74 c.p.a. disciplina anche le caratteristiche della motivazione e non esaurisce le ipotesi in cui tale forma è prevista.
• La pendenza di un’impugnazione per motivi di giurisdizione contro una precedente decisione esecutiva sul mancato rinnovo di una concessione non consente, nel giudizio relativo alla successiva gara, di rimettere in discussione quella decisione e gli atti amministrativi esecutivi; gli eventuali effetti di un futuro accoglimento dell’impugnazione non sono anticipatamente decidibili se estranei all’oggetto del giudizio.
• La determinazione delle tariffe di un servizio pubblico locale non a rete affidato in concessione spetta all’ente affidante, che deve bilanciare l’equilibrio economico-finanziario della concessione con l’efficienza, i costi per la collettività e gli obiettivi sociali e ambientali; la legittimità della scelta discrezionale va contestata con deduzioni concrete riferite ai criteri normativi applicabili.
• Il principio del risultato nei contratti pubblici opera in connessione con il principio di legalità: non impone il perseguimento di un unico risultato, quale la riduzione dei costi per gli utenti, quando la legge rimette all’amministrazione la ponderazione di più interessi contrapposti.
• Nell’affidamento di una concessione è ammissibile stabilire un confronto economico al rialzo rispetto alla base di gara, purché i criteri siano oggettivi, connessi all’oggetto della concessione e idonei a garantire un’effettiva concorrenza.
• La consulenza tecnica d’ufficio e la verificazione non possono supplire all’onere di allegazione e prova delle parti né essere utilizzate a fini esplorativi. Anche senza una perizia di parte, le contestazioni tecniche devono essere specifiche e sostenute da elementi concreti; il ricorrente deve provarne i presupposti, salvo l’acquisizione d’ufficio di documenti non nella sua disponibilità.

Come è indicizzato