Corte di giustizia, Sentenza C-632/18

Classificazione SEC 2010 di un ente controllato da un’amministrazione pubblica come istituzione finanziaria captive

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Conseil d’État belga relativo all’interpretazione del regolamento (UE) n. 549/2013 sul Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (SEC 2010). La controversia opponeva il Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale SCRL all’Institut des Comptes nationaux (ICN) sulla classificazione del Fondo nel settore delle amministrazioni pubbliche.

Fatti e procedimento principale

Il Fondo è una società cooperativa di diritto privato che opera sotto il controllo della Regione di Bruxelles-Capitale e svolge missioni di interesse pubblico, in particolare la concessione di mutui ipotecari a famiglie a reddito medio o basso. L’ICN, applicando il SEC 2010, lo aveva riclassificato nel settore delle amministrazioni pubbliche regionali, ritenendo che si trattasse di un’istituzione finanziaria captive controllata dalla Regione e priva di sufficiente autonomia. Il Fondo contestava tale classificazione dinanzi al giudice del rinvio.

Normativa rilevante del regolamento n. 549/2013

La Corte richiama il ruolo del SEC 2010 come quadro statistico e giuridico volto a garantire conti comparabili tra gli Stati membri. Sono centrali, in particolare:

• il considerando 3 e il considerando 14;
• l’articolo 1, paragrafi 1 e 2;
• l’allegato A, capitolo 1, paragrafi 1.34, 1.35, 1.36 e 1.57;
• l’allegato A, capitolo 2, paragrafi 2.19, 2.20, 2.21, 2.22, 2.23, 2.27 e 2.28;
• l’allegato A, capitolo 20, paragrafi 20.17, 20.29, 20.32, 20.33 e 20.34.

La Corte evidenzia che il paragrafo 2.22 richiede, per valutare l’autonomia di un’istituzione finanziaria captive rispetto alla società madre, di considerare sia il controllo sulle attività e passività sia la misura in cui l’unità assume i rischi e i benefici associati a tali attività e passività.

Questioni pregiudiziali

Il giudice belga chiedeva, in sostanza:

• se una unità controllata da un’amministrazione pubblica, pur avendo le caratteristiche di un’istituzione finanziaria captive, debba essere classificata automaticamente nel settore delle amministrazioni pubbliche senza esaminare l’esposizione al rischio economico;
• se un ente possa essere qualificato come istituzione finanziaria captive quando il controllo pubblico sulle attività e sulle passività è solo parziale, in particolare per via della regolazione pubblica dei mutui concessi e della garanzia pubblica sui prestiti.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte afferma che la classificazione di un’unità istituzionale con caratteristiche di istituzione finanziaria captive non può prescindere dall’analisi concreta della sua autonomia economica. Il criterio dell’esposizione al rischio economico è indispensabile, perché il paragrafo 2.22 dell’allegato A impone una verifica cumulativa: controllo delle attività e passività, da un lato, e assunzione del rischio economico, dall’altro.

Ne consegue che non è sufficiente il solo fatto che l’unità sia controllata da un’amministrazione pubblica per collocarla automaticamente nel settore delle amministrazioni pubbliche; occorre esaminare se l’ente sopporti effettivamente i rischi connessi alla sua attività o se tali rischi ricadano, in sostanza, sull’amministrazione controllante.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto alla nozione di istituzione finanziaria captive, la Corte osserva che la valutazione richiede un esame caso per caso delle restrizioni normative o contrattuali imposte all’ente. Il controllo sostanziale esiste quando l’organo di controllo impone le condizioni di operatività dell’ente senza che quest’ultimo possa modificarle in modo significativo di propria iniziativa.

Nel caso del Fondo, la Corte rileva che, secondo gli elementi del fascicolo, la normativa nazionale:

• fissa le condizioni principali dei mutui (importo massimo, tasso di interesse, condizioni dei mutuatari, rimborso);
• sottopone eventuali modifiche all’autorizzazione della Regione;
• prevede una garanzia regionale sui prestiti;
• limita in modo significativo la gestione delle attività e delle passività.

La garanzia regionale fa sì che, in pratica, sia la Regione a farsi carico dei rischi connessi all’attività del Fondo. Tuttavia, spetta al giudice nazionale verificare, alla luce di tutte le circostanze del caso, se tali vincoli siano sufficientemente intensi da escludere l’autonomia dell’ente e giustificarne la qualificazione come istituzione finanziaria captive.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che:

• per stabilire se un’unità istituzionale distinta e controllata da un’amministrazione pubblica debba rientrare nel settore delle amministrazioni pubbliche, quando presenti le caratteristiche di un’istituzione finanziaria captive, è necessario esaminare anche il criterio dell’esposizione al rischio economico;
• un ente può essere qualificato come istituzione finanziaria captive se il controllo pubblico sulle sue attività e passività lo priva di un’autentica autonomia, imponendogli condizioni operative non modificabili sostanzialmente di propria iniziativa.

Principio di diritto

La sentenza chiarisce che la qualificazione statistico-contabile di un ente pubblico o controllato pubblico nel SEC 2010 dipende da un’analisi sostanziale della sua autonomia economica e non da una mera etichetta formale. Il rischio economico sopportato dall’ente o dall’amministrazione controllante è un elemento decisivo nella classificazione sectoriale.

Rilievo pratico

Per gli operatori, la pronuncia è rilevante perché mostra che, ai fini della contabilità nazionale europea, la presenza di controllo pubblico, garanzie finanziarie e regolazione stringente può condurre alla riclassificazione di un ente nel settore delle amministrazioni pubbliche. La valutazione resta però concretamente rimessa al giudice nazionale, sulla base della struttura effettiva dei poteri e dell’assunzione dei rischi.