Corte di giustizia, Sentenza C-197/18

Legittimazione dei singoli a chiedere la modifica di un programma d’azione nitrati

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Verwaltungsgericht Wien in materia di protezione delle acque dall’inquinamento da nitrati di origine agricola. Il giudice austriaco chiede in sostanza se alcuni soggetti direttamente interessati dal superamento del limite di 50 mg/l possano pretendere la modifica del programma d’azione nazionale adottato ai sensi della direttiva 91/676/CEE, oppure l’adozione di misure aggiuntive o azioni rafforzate.

Contesto fattuale e procedimento principale

Nel procedimento nazionale agiscono un ente pubblico di fornitura idrica, un proprietario di pozzo domestico e un comune, tutti interessati da livelli di nitrati superiori al limite di 50 mg/l in varie captazioni di acqua sotterranea. Le loro domande di modifica del regolamento austriaco sul programma d’azione nitrati 2012 erano state respinte dal Ministero competente come inammissibili, sulla base del diritto processuale amministrativo austriaco, che consente l’azione solo a chi sia titolare di diritti soggettivi sostanziali.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 288 TFUE, sul carattere vincolante delle direttive;
• la direttiva 91/676/CEE, in particolare gli articoli 1, 2, 3, 5 e l’allegato I, parte A, punto 2, nonché l’allegato III;
• la Convenzione di Aarhus, in particolare l’articolo 9, paragrafo 3;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
• gli articoli 3 TUE e 191 TFUE, che orientano la politica ambientale dell’Unione verso un elevato livello di protezione.

Ragionamento della Corte: legittimazione dei singoli

La Corte ricorda anzitutto il principio secondo cui il carattere vincolante delle direttive sarebbe svuotato se i soggetti interessati non potessero invocare in giudizio gli obblighi da esse derivanti. Di conseguenza, almeno le persone fisiche e giuridiche direttamente interessate da una violazione delle disposizioni di una direttiva devono poter esigere il rispetto degli obblighi nazionali di attuazione.

Nel caso della direttiva 91/676, la Corte osserva che l’obiettivo è ridurre e prevenire l’inquinamento delle acque causato dai nitrati agricoli. La nozione di "inquinamento" comprende anche gli scarichi che compromettono gli usi legittimi delle acque; inoltre, l’allegato I stabilisce che le acque sotterranee sono considerate inquinate o a rischio quando contengono o possono contenere oltre 50 mg/l di nitrati. Ne deriva che un superamento o rischio di superamento di tale soglia incide direttamente sulla possibilità di uso legittimo delle acque, e dunque sulla posizione di chi è autorizzato a prelevarle o a fornirle.

Portata degli obblighi dell’articolo 5 della direttiva 91/676

La Corte chiarisce che, quando lo scarico di composti azotati di origine agricola contribuisce in modo significativo all’inquinamento, gli Stati membri devono adottare programmi d’azione ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, e, se necessario, misure aggiuntive o azioni rafforzate ai sensi del paragrafo 5. Tali obblighi sono specificati dalla direttiva e dai suoi allegati, ma gli Stati membri conservano un margine di scelta sulle modalità concrete di attuazione.

Tuttavia, tale discrezionalità è limitata dall’obiettivo vincolante della direttiva: le misure devono essere idonee a ridurre l’inquinamento e a prevenire ulteriore inquinamento. La Corte sottolinea che la necessità di misure aggiuntive o rafforzate può emergere già al primo accertamento della loro esigenza, senza che occorra dimostrare l’inefficacia delle misure precedenti. Inoltre, la valutazione deve basarsi sui programmi di controllo e sui dati rilevati nel tempo, tenendo conto delle condizioni idrogeologiche e dell’eccedenza di azoto nel terreno.

Il limite di 50 mg/l e i punti di controllo

La Corte precisa che il rispetto della soglia di 50 mg/l va valutato in relazione ai punti di controllo previsti dall’articolo 5, paragrafo 6. Se in uno o più di tali punti il valore è superato o rischia di esserlo, gli Stati membri devono intervenire con le misure dell’articolo 5, paragrafi 4 e 5. La direttiva non impone, invece, di estendere oltre tale previsione il sistema di sorveglianza a ogni singolo punto di prelievo, pur restando possibile che una diversa collocazione dei punti di controllo riveli una violazione della direttiva.

Invocabilità davanti alle autorità nazionali

La Corte afferma che gli obblighi dell’articolo 5, paragrafi 4 e 5, sono chiari, precisi e incondizionati, e dunque possono essere invocati dai singoli contro lo Stato. Ne consegue che le decisioni delle autorità competenti devono poter essere sottoposte a sindacato giurisdizionale per verificare che non abbiano oltrepassato i limiti della discrezionalità conferita dalla direttiva.

Dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 288 TFUE, nonché l’articolo 5, paragrafi 4 e 5, e l’allegato I, parte A, punto 2, della direttiva 91/676/CEE devono essere interpretati nel senso che, quando lo scarico agricolo contribuisce significativamente all’inquinamento delle acque sotterranee, persone fisiche e giuridiche direttamente interessate possono esigere dalle autorità nazionali la modifica di un programma d’azione esistente o l’adozione di misure aggiuntive o azioni rafforzate, qualora, in assenza di tali misure, il contenuto di nitrati superi o rischi di superare 50 mg/l in uno o più punti di controllo ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 6.

Principi affermati

• Le direttive possono essere invocate dai singoli quando gli obblighi risultano chiari, precisi e incondizionati.
• In materia di nitrati, il superamento o il rischio di superamento di 50 mg/l nelle acque sotterranee è il parametro decisivo per attivare gli obblighi di intervento.
• Gli Stati membri hanno discrezionalità sulle misure tecniche, ma non sulla necessità di conseguire gli obiettivi di riduzione e prevenzione dell’inquinamento.
• La tutela giurisdizionale effettiva, anche alla luce della Convenzione di Aarhus e della Carta, impone di riconoscere la possibilità di far valere tali obblighi davanti ai giudici nazionali.