Sentenza n. 2325/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda la legittimità degli atti diretti a consentire la delocalizzazione dei depositi chimici della Superba S.r.l. e della Attilio Carmagnani S.p.a. dall’area urbana di Multedo all’area portuale di Ponte Somalia, mediante inserimento della funzione C5 — movimentazione e stoccaggio di rinfuse liquide e prodotti chimici — nel piano regolatore portuale attraverso un adeguamento tecnico-funzionale (ATF), nonché mediante l’utilizzo di risorse del programma straordinario previsto dall’art. 9-bis del d.l. n. 109/2018. Il TAR aveva accolto il ricorso della Silomar S.p.a., operatore portuale e titolare di una concessione per il deposito e la movimentazione di rinfuse liquide, ritenendola legittimata e interessata in quanto concorrente pretermessa e direttamente esposta alle ricadute economiche, ambientali e operative della localizzazione. Aveva inoltre ritenuto: a) non coerente con le finalità di ripresa e sviluppo dei traffici portuali previste dall’art. 9-bis del d.l. n. 109/2018 il finanziamento commissariale di una mera rilocalizzazione, motivata principalmente da esigenze urbanistiche preesistenti al crollo del Ponte Morandi; b) non utilizzabile lo strumento dell’ATF, poiché la modifica avrebbe inciso sostanzialmente sulla caratterizzazione funzionale dell’area e comportato un significativo incremento dei carichi tecnici e ambientali; c) applicabile l’art. 15 del d.m. 31 luglio 1934 ai prodotti da stoccare, in assenza di una deroga fondata sulla sicurezza equivalente. Le amministrazioni appellanti hanno dedotto, tra l’altro, il difetto di legittimazione e interesse della Silomar, la violazione dell’art. 9-bis del d.l. n. 109/2018 e dell’art. 5, comma 5, della l. n. 84/1994, sostenendo che l’ATF fosse una modifica pianificatoria astratta, distinta dal progetto concreto, e che la rilocalizzazione fosse comunque funzionale allo sviluppo portuale. La Superba ha proposto appello incidentale con censure analoghe, aggiungendo l’asserita tardività o inammissibilità delle impugnazioni e l’erroneità delle conclusioni del TAR sui prodotti e sui carichi ambientali. La Silomar ha chiesto il rigetto degli appelli e ha eccepito anche la sopravvenuta carenza di interesse per la presentazione di un diverso progetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente sia l’appello principale sia l’appello incidentale, confermando la sentenza del TAR. Ha escluso l’improcedibilità degli appelli, poiché la presentazione di un nuovo progetto non equivale a rinuncia implicita al progetto originario. Ha ritenuto attendibile la verificazione, in quanto limitata a questioni tecniche e adeguatamente motivata. Ha confermato la legittimazione e l’interesse della Silomar: essa aveva presentato un’istanza concorrente dichiarata improcedibile e aveva dimostrato interferenze concrete con la propria attività, derivanti dalla rilocalizzazione e dall’incremento dei carichi ambientali. L’ATF è stato ritenuto lesivo e non astratto, poiché era stato avviato su istanza della Superba e sulla base di un progetto preliminare concretamente utilizzato nell’istruttoria, anche per la valutazione dei carichi ambientali. È stata confermata l’illegittimità degli atti commissariali di finanziamento: l’art. 9-bis del d.l. n. 109/2018 consentiva interventi destinati alla ripresa e allo sviluppo dei traffici portuali in funzione compensativa dei danni derivanti dal crollo del Ponte Morandi, mentre la rilocalizzazione perseguita rispondeva a un’esigenza urbanistica preesistente, neutra rispetto al volume complessivo dei traffici e non dimostrata come idonea a incrementarli. È stata inoltre confermata l’illegittimità del ricorso all’ATF. L’art. 5, comma 5, della l. n. 84/1994 consente la procedura semplificata soltanto per modifiche che non alterino sostanzialmente obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale del PRP; secondo la verificazione, il deposito di prodotti pericolosi e infiammabili avrebbe comportato un significativo mutamento dei carichi tecnici e ambientali e avrebbe richiesto una procedura pianificatoria più complessa. Il giudice ha precisato che ciò non esclude in assoluto una modifica del PRP diretta a consentire la rilocalizzazione, ma impedisce di realizzarla mediante ATF, ferma la necessità di coordinamento con la zona di tutela aeroportuale. La questione relativa alla necessità di VIA e VAS è stata ritenuta irrilevante ai fini del giudizio, perché l’ATF era già precluso dall’incremento dei carichi ambientali. È stata infine confermata l’applicabilità dell’art. 15 del d.m. 31 luglio 1934: i prodotti dichiarati rientrano nel relativo ambito applicativo e nessuna deroga basata sulla sicurezza equivalente risultava rilasciata. Le spese del grado e gli oneri della verificazione sono stati posti a carico delle parti appellanti e del Comune di Genova, con condanna complessiva di euro 15.000, oltre accessori, in favore della Silomar.

Norme richiamate

• art. 9-bis d.l. 28 settembre 2018, n. 109, convertito dalla l. 16 novembre 2018, n. 130

  programma straordinario di investimenti urgenti per la ripresa e lo sviluppo del porto e delle relative infrastrutture di accessibilità e per il collegamento intermodale dell'aeroporto Cristoforo Colombo con la città di Genova

  Le risorse commissariali possono essere destinate a interventi effettivamente funzionali alla ripresa e allo sviluppo dei traffici portuali, in funzione compensativa dei danni derivanti dal crollo del Ponte Morandi; non possono essere utilizzate per una mera rilocalizzazione motivata da esigenze urbanistiche preesistenti e neutra rispetto al volume dei traffici.

• art. 5, comma 5, l. 28 gennaio 1994, n. 84

  Le modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del PRP in termini di obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali [...] costituiscono adeguamenti tecnico-funzionali del piano regolatore portuale

  L’ATF è utilizzabile solo per modifiche non sostanziali. L’inserimento di un deposito di prodotti chimici pericolosi e infiammabili, quando comporta un significativo mutamento dei carichi tecnici e ambientali, eccede l’ambito della procedura semplificata e richiede uno strumento pianificatorio più complesso.

• art. 6 l. 28 gennaio 1994, n. 84

  indirizzo, programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo [...] delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti

  L’Autorità di sistema portuale esercita il potere di pianificazione e regolazione delle attività portuali attraverso gli strumenti previsti dalla legge, nel rispetto dei limiti sostanziali propri della procedura prescelta.

• art. 18 l. 28 gennaio 1994, n. 84

  procedure ad evidenza pubblica [...] nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e proporzionalità, garantendo condizioni di concorrenza effettiva

  L’affidamento in concessione delle aree demaniali portuali deve rispettare trasparenza, imparzialità, proporzionalità e concorrenza effettiva; gli accordi sostitutivi sono ammessi solo nell’ambito della procedura di affidamento e con adeguata motivazione e parità di trattamento.

• art. 15 d.m. 31 luglio 1934

  costruzione di stabilimenti e depositi costieri di oli minerali e loro derivati su calate di porti

  I prodotti chimici dichiarati per il deposito rientrano nell’ambito applicativo della disposizione. Le prescrizioni possono essere derogate soltanto previa dimostrazione di un livello di sicurezza equivalente e autorizzazione degli organi competenti; in assenza di deroga, la conformità non può essere presunta.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi riproposti dalla parte appellata sono rimasti assorbiti in conseguenza del rigetto integrale degli appelli.

Massime di principio

• La legittimazione e l’interesse a ricorrere spettano all’operatore economico che abbia presentato un’istanza concorrente per la medesima concessione portuale, poi dichiarata recessiva o improcedibile, quando siano allegati concreti effetti pregiudizievoli sulla propria attività economica, operativa o ambientale.
• Un atto di pianificazione portuale non può essere qualificato come astratto e privo di effetti lesivi quando sia stato adottato su istanza di uno specifico operatore e sulla base del relativo progetto, utilizzato dall’amministrazione per valutare concretamente i carichi tecnici e ambientali.
• Le risorse previste da una disciplina emergenziale per la ripresa e lo sviluppo dei traffici portuali non possono essere destinate a una mera rilocalizzazione di attività esistenti, motivata da esigenze urbanistiche preesistenti e non accompagnata da una valutazione idonea a dimostrare un incremento o una concreta funzionalità rispetto ai traffici portuali.
• L’adeguamento tecnico-funzionale del piano regolatore portuale è ammesso soltanto per modifiche non sostanziali; quando l’inserimento di una nuova attività comporta un significativo aumento dei carichi tecnici o ambientali, la modifica deve essere approvata mediante una procedura pianificatoria più complessa, anche se la nuova funzione è astrattamente riconducibile alla medesima categoria funzionale.
• La verificazione può accertare, senza invadere il sindacato giuridico, se una modifica pianificatoria determini un significativo mutamento dei carichi tecnici e ambientali; tale accertamento tecnico è rilevante per stabilire se ricorrano i presupposti legali dell’adeguamento tecnico-funzionale.
• Le prescrizioni di sicurezza applicabili ai depositi di prodotti chimici e petrolchimici possono essere superate solo mediante una specifica deroga autorizzata, fondata sulla dimostrazione di un livello di sicurezza equivalente; la mera previsione di soluzioni tecniche o organizzative nel progetto non sostituisce tale autorizzazione.

Come è indicizzato