Sentenza n. 617/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la nota con cui il Comune di Cremella, nell’ambito dell’istanza di compatibilità paesaggistica presentata per regolarizzare modifiche abusive a un fabbricato residenziale, ha richiesto la prova della presentazione di una distinta istanza presso il Comune di Cassago Brianza, ritenendo che una parte dell’edificio ricadesse nel territorio di quest’ultimo Comune. Hanno dedotto violazione degli artt. 3 e 97 Cost., della l. 241/1990, del d.lgs. 42/2004, del d.P.R. 380/2001, della l.r. Lombardia n. 12/2005 e del PGT comunale; eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento dei fatti, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza di istruttoria e ingiustizia manifesta. In particolare, hanno sostenuto che l’edificio ricadesse interamente nel territorio di Cremella, sulla base dei titoli edilizi originari, della documentazione catastale storica, degli atti di trasferimento della proprietà e delle interlocuzioni tra i due Comuni; che la nuova cartografia catastale del 2020 non potesse da sola modificare i confini amministrativi né smentire il precedente accatastamento; che il Comune avrebbe dovuto previamente esercitare l’autotutela sui titoli edilizi rilasciati in passato; che fosse stato leso il loro legittimo affidamento; e che fosse mancata la comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. 241/1990. Hanno inoltre chiesto il risarcimento dei danni connessi al rischio di risoluzione del preliminare di vendita, alla situazione di incertezza sulla regolarizzazione e al ritardo dell’amministrazione ai sensi dell’art. 2-bis l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile il ricorso, benché la nota impugnata fosse formalmente endoprocedimentale, perché la richiesta di presentare una distinta istanza presso altro Comune imponeva un aggravio procedimentale immediato e prevedeva, in caso di mancato adempimento, la decadenza o l’improcedibilità dell’istanza originaria. Ha precisato che non era oggetto del giudizio la determinazione definitiva dei confini amministrativi tra i Comuni, ma soltanto la legittimità dell’istruttoria posta a fondamento della richiesta impugnata. Nel merito, ha accolto la censura di difetto di istruttoria, ritenendola assorbente. Il Comune aveva fondato la richiesta essenzialmente sulla nuova cartografia del catasto terreni del 2020, senza confrontarla con la documentazione storica e amministrativa disponibile: l’edificio risultava da tempo accatastato integralmente nel Comune di Cremella, era stato autorizzato mediante titoli edilizi rilasciati da tale Comune ed era stato indicato come sito in Cremella nell’atto di compravendita del 1980 e nella relativa trascrizione. La questione della collocazione dell’edificio rispetto al confine era già stata esaminata in passato dalle amministrazioni ed era stata ritenuta superata con l’inserimento dell’immobile nel catasto edilizio urbano di Cremella. Il Comune avrebbe dovuto quindi valutare l’intero quadro documentale, acquisire, se necessario, ulteriori informazioni e instaurare un adeguato confronto con le amministrazioni interessate e con i privati. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti e gli atti sono stati rimessi all’amministrazione per una rinnovata istruttoria e una nuova pronuncia sull’istanza. Sono state invece respinte tutte le domande risarcitorie. Mancava la prova dell’avvenuta risoluzione del preliminare e di esborsi effettivi; i danni prospettati erano generici e le limitazioni alla commerciabilità dell’immobile derivavano principalmente dagli abusi realizzati dai ricorrenti e dalla necessità di ottenere due distinti provvedimenti di regolarizzazione. È stata respinta anche la domanda di danno da ritardo, perché non risultava un ritardo nell’adozione del provvedimento finale, ma una tempestiva richiesta di integrazione, né era stata dimostrata la sicura o ragionevole probabilità del rilascio dei titoli di regolarizzazione. Mancava inoltre la prova del dolo o della colpa grave dell’amministrazione. Le spese sono state compensate per complessità delle questioni e reciproca parziale soccombenza.

Norme richiamate

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Disciplina l’istanza di compatibilità paesaggistica in sanatoria presentata dai ricorrenti per regolarizzare gli interventi eseguiti senza previa autorizzazione paesaggistica.

• art. 181, comma 1-quater, d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale base normativa dell’istanza di compatibilità paesaggistica relativa agli interventi eseguiti senza autorizzazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Invocato dai ricorrenti per contestare l’omessa comunicazione dei motivi ostativi; la relativa censura non è stata esaminata perché assorbita.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Invocato dai ricorrenti per sostenere che il Comune avrebbe dovuto previamente esercitare l’autotutela sui titoli edilizi pregressi; la censura non è stata esaminata perché assorbita.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La domanda di danno da ritardo è stata respinta per mancanza di un ritardo nell’adozione del provvedimento finale, di prova circa il sicuro o probabile conseguimento del bene della vita e di dolo o colpa grave dell’amministrazione.

• art. 97 Cost.

  il difettoso funzionamento dell'apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa

  Ai fini del risarcimento da ritardo, il giudice richiede la prova di una condotta amministrativa dolosa o gravemente colposa.

• d.P.R. 380/2001

  Richiamato nel quadro normativo della regolarizzazione edilizia dell’immobile; la domanda risarcitoria è stata respinta anche perché la commerciabilità dipendeva dalla pregressa esecuzione di opere abusive e dalla necessità di ottenere la sanatoria edilizia.

Massime di principio

• Un atto formalmente endoprocedimentale è immediatamente lesivo e può essere impugnato quando imponga al privato oneri o procedimenti ulteriori e colleghi alla loro inosservanza la decadenza, l’improcedibilità o comunque un arresto dell’istanza principale.
• Quando l’amministrazione fonda una decisione relativa alla competenza territoriale o alla localizzazione di un immobile su una nuova cartografia catastale, deve svolgere un’istruttoria complessiva, confrontando tale dato con i titoli edilizi, la documentazione catastale storica, gli atti di trasferimento, le trascrizioni e le precedenti interlocuzioni amministrative pertinenti.
• La modifica della cartografia catastale non equivale, di per sé, a una modifica dei confini amministrativi comunali e non può essere assunta isolatamente quale fondamento di una decisione amministrativa che imponga al privato la duplicazione di procedimenti autorizzatori.
• Il risarcimento del danno da ritardo relativo a un interesse legittimo pretensivo richiede la prova del ritardo nell’adozione del provvedimento finale, della sicura o ragionevolmente probabile spettanza del bene della vita, del danno-conseguenza e del dolo o della colpa grave dell’amministrazione.
• Non sono risarcibili danni meramente eventuali o generici, né quelli derivanti principalmente dalla scelta del privato di commercializzare un bene abusivo o non ancora regolarizzato, quando manchi la prova dell’effettiva risoluzione del contratto, dell’esborso patrimoniale e del nesso causale con l’azione amministrativa illegittima.

Come è indicizzato