Sentenza n. 65/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui il Comune, ritenendo non ottemperata l'ingiunzione di demolizione n. 13 del 22 novembre 2019 relativa a posti auto realizzati su un'area destinata dal PRG a verde pubblico attrezzato e spazi pubblici o di uso pubblico, ha disposto l'acquisizione gratuita delle aree al patrimonio comunale e ha ingiunto ai proprietari il pagamento della sanzione amministrativa di 20.000 euro. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 31, commi 2, 3 e 5, d.P.R. 380/2001, nonché travisamento dei fatti, errata valutazione dei presupposti, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, sostenendo di non aver ricevuto l'ingiunzione del 2019 e contestando l'assenza, nell'atto, di un espresso avviso circa l'acquisizione gratuita in caso di inottemperanza. Con il secondo motivo ha censurato la sanzione pecuniaria per violazione dell'art. 31, comma 4-bis, e dell'art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001, dell'art. 3 l. 241/1990 e del principio di proporzionalità, oltre che per travisamento, errata valutazione dei presupposti e carenza di motivazione. Con il terzo motivo ha dedotto che l'inottemperanza non era imputabile alla ricorrente, in ragione delle condotte contraddittorie e fuorvianti del Comune, nonché la violazione dei principi di buon andamento e affidamento. Con il quarto motivo ha contestato l'annullamento in autotutela della determina comunale n. 123 del 21 settembre 2023, deducendo la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e dei medesimi principi. Nel corso del giudizio la ricorrente ha eseguito la demolizione e il ripristino dell'area nel termine assegnato in sede cautelare, con regolarizzazione catastale.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati. Il TAR ha ritenuto non necessario sospendere il giudizio in attesa della definizione della querela di falso relativa all'avviso di ricevimento dell'ingiunzione del 2019, poiché la controversia poteva essere decisa indipendentemente da tale questione ai sensi dell'art. 77, comma 2, c.p.a.; ha inoltre osservato che la contestazione del contenuto dell'avviso di ricevimento deve essere proposta secondo il paradigma del disconoscimento della sottoscrizione e non mediante querela di falso. La prima censura è stata accolta nella parte relativa all'omesso avviso delle conseguenze acquisitive: l'ingiunzione del 2019 richiamava soltanto la sanzione pecuniaria e non avvisava espressamente che l'inottemperanza avrebbe comportato l'acquisizione gratuita del sedime e dell'area ulteriore al patrimonio comunale. Tale avviso costituisce elemento costitutivo della fattispecie acquisitiva, sicché la sua omissione non rende illegittimo l'ordine di demolizione, ma impedisce il successivo trasferimento della proprietà al Comune. Il TAR ha poi accolto la terza censura, rilevando che l'acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria hanno natura afflittiva e presuppongono l'imputabilità, almeno colposa, della mancata ottemperanza. La ricorrente ha dimostrato l'assenza di colpa, poiché il Comune aveva fornito indicazioni contraddittorie circa le modalità di esecuzione dell'ordine, aveva affermato l'assenza di opere edilizie abusivamente realizzate, aveva ritenuto sufficiente la cessazione dell'uso dell'area come parcheggio e la variazione catastale e aveva sospeso gli effetti dell'ingiunzione, ingenerando un affidamento incolpevole. L'assenza di imputabilità ha reso illegittime sia l'acquisizione gratuita sia la sanzione pecuniaria. Le ulteriori censure sono state assorbite in applicazione del principio della ragione più liquida. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 31, commi 2, 3 e 4-bis, d.P.R. 380/2001

  nell’ingiunzione di demolizione delle opere abusive il dirigente o il responsabile competente indica l’area oggetto di acquisizione gratuita a favore del comune

  L'ingiunzione deve avvisare espressamente il destinatario che la mancata rimozione entro il termine comporta l'acquisizione gratuita del sedime e dell'ulteriore area necessaria; l'avviso è elemento costitutivo della fattispecie acquisitiva. L'acquisizione e la sanzione pecuniaria sono misure afflittive e richiedono l'imputabilità, almeno colposa, della mancata ottemperanza.

• art. 77, comma 2, c.p.a.

  Il giudice può decidere la controversia indipendentemente dalla questione di falso quando quest'ultima non è necessaria per definire il giudizio.

• art. 214 c.p.c.

  La contestazione del contenuto dell'avviso di ricevimento di una raccomandata deve essere proposta secondo il paradigma del disconoscimento della sottoscrizione, non mediante querela di falso, secondo quanto richiamato dal giudice.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla motivazione della sanzione pecuniaria; la decisione non esamina autonomamente tale censura, assorbita.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente contro l'annullamento in autotutela della determina comunale del 2023; la censura è stata assorbita.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al buon andamento dell'amministrazione; la questione è stata assorbita dopo l'accoglimento delle censure decisive.

Massime di principio

• L'acquisizione gratuita al patrimonio comunale prevista dall'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 può operare soltanto se l'ingiunzione di demolizione ha previamente avvisato espressamente il destinatario che la mancata ottemperanza entro il termine assegnato comporterà il trasferimento al Comune del sedime dell'abuso e dell'eventuale area ulteriore necessaria. L'avviso è elemento costitutivo della fattispecie acquisitiva; la sua omissione non invalida l'ordine demolitorio, ma impedisce l'acquisizione della proprietà.
• L'acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione hanno natura afflittiva e richiedono che la mancata esecuzione sia imputabile al destinatario almeno a titolo di colpa, anche quando questi non sia responsabile dell'abuso originario.
• L'onere di provare la non imputabilità della mancata ottemperanza grava sul soggetto destinatario dell'acquisizione, in applicazione del principio di vicinanza della prova.
• La condotta contraddittoria o fuorviante dell'amministrazione, consistente anche nell'indicare modalità inesatte di esecuzione dell'ordine, nel negare l'esistenza di opere abusive o nel sospendere gli effetti dell'ingiunzione, può escludere la colpa del proprietario e impedire sia l'acquisizione gratuita sia l'irrogazione della sanzione pecuniaria.

Come è indicizzato