Parere n. 289/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la delibera AGCOM n. 65/22/CONS, il disciplinare e gli atti ministeriali della procedura per l’assegnazione della rete nazionale n. 12, nonché il provvedimento di esclusione determinato dalla mancata costituzione del deposito cauzionale. Con il primo motivo ha dedotto, tra l’altro, carenza di copertura legislativa, illegittima revoca o mancata conversione dei diritti d’uso già posseduti, violazione dei principi di proporzionalità, non discriminazione, pluralismo e concorrenza, irragionevolezza dei termini e dell’obbligo di deposito cauzionale, nonché eccesso di potere. Con il secondo motivo ha prospettato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1037, della legge n. 205/2017. Con il terzo motivo ha denunciato il contrasto della medesima disposizione con gli artt. 34 e seguenti e 56 e seguenti TFUE e con la direttiva 2002/77/CE, chiedendone la disapplicazione. È stato inoltre chiesto il risarcimento del danno.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il suo rigetto, dichiarando assorbita l’istanza cautelare. La Sezione ha ritenuto rispettato il contraddittorio, poiché le relazioni istruttorie erano state trasmesse alla ricorrente, che aveva depositato una memoria difensiva. Quanto al primo motivo, ha richiamato la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea dell’11 settembre 2025, cause riunite C-764/23 e C-766/23, secondo cui la transizione tecnologica può giustificare la modifica, restrizione o revoca dei diritti d’uso delle radiofrequenze e non sussiste un obbligo generale di conversione equivalente dei diritti preesistenti. La procedura deve tuttavia rispettare ragionevolezza, proporzionalità, trasparenza e non discriminazione; requisiti ritenuti sussistenti nel caso concreto. È stata considerata legittima anche la possibilità di accordi commerciali tra operatori per completare l’assegnazione delle frequenze. L’obbligo di costituire un deposito cauzionale è stato ritenuto proporzionato e ragionevole, in quanto diretto a garantire la serietà della partecipazione; la mancata costituzione comportava legittimamente l’esclusione, trattandosi di applicazione vincolata della lex specialis. Sono state respinte anche le censure sui termini per raggiungere l’accordo commerciale e presentare la domanda, considerando che la procedura era stata indetta dopo la scadenza del termine per l’accordo e che l’Amministrazione aveva concesso una proroga per la presentazione delle domande. I dubbi di costituzionalità e di compatibilità eurounitaria dell’art. 1, comma 1037, della legge n. 205/2017 sono stati ritenuti irrilevanti, in ragione della legittimità degli atti impugnati e dell’inammissibilità della domanda risarcitoria in sede di ricorso straordinario. La Sezione ha comunque ricordato che la Corte di giustizia ha escluso il contrasto della disposizione con il diritto dell’Unione e che il Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2023/2023, ne ha escluso l’irragionevolezza.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 1, comma 1031, legge n. 205/2017

  i diritti d’uso delle frequenze di cui sono titolari alla data di entrata in vigore della presente legge gli operatori di rete nazionali sono convertiti in diritti d’uso di capacità trasmissiva in multiplex nazionali di nuova realizzazione in tecnologia DVB-T2, secondo i criteri definiti dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

  La disposizione attribuisce all’AGCOM il compito di definire i criteri per la conversione dei diritti d’uso in capacità trasmissiva, senza imporre una conversione necessariamente equivalente né escludere procedure selettive nel contesto della transizione tecnologica.

• art. 1, comma 1031-bis, legge n. 145/2018

  Costituisce la base normativa per la disciplina dell’assegnazione delle ulteriori capacità trasmissive e frequenze terrestri disponibili, definita dall’AGCOM.

• art. 1, comma 1037, legge n. 205/2017

  in ragione del preminente interesse nazionale alla sollecita liberazione e assegnazione delle frequenze, l’annullamento di atti e provvedimenti adottati nell’ambito delle procedure di cui ai commi da 1026 a 1036 non comporta la reintegrazione o esecuzione in forma specifica e l’eventuale risarcimento del danno eventualmente dovuto avviene solo per equivalente. La tutela cautelare è limitata al pagamento di una provvisionale

  La disposizione è stata ritenuta non decisiva nel caso concreto, data la legittimità degli atti impugnati e l’inammissibilità della domanda risarcitoria in sede straordinaria; la sua compatibilità eurounitaria è stata comunque riconosciuta dalla Corte di giustizia e la sua ragionevolezza dal Consiglio di Stato.

• art. 14, paragrafi 1 e 2, direttiva autorizzazioni

  I diritti d’uso delle radiofrequenze possono essere modificati solo in casi obiettivamente giustificati e in misura proporzionata, e possono essere limitati o revocati prima della scadenza solo in casi motivati; la transizione tecnologica costituisce una situazione idonea a giustificare tali interventi.

• decisione (UE) 2017/899 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 maggio 2017

  Ha reso necessaria la riorganizzazione dell’uso della banda di frequenza 470-790 MHz e il conseguente refarming delle frequenze destinate alla radiodiffusione televisiva digitale terrestre.

• delibera AGCOM n. 39/19/CONS

  Ha definito il piano nazionale di assegnazione delle frequenze, prevedendo 12 reti nazionali e la conseguente necessità di convertire i diritti d’uso preesistenti.

• delibera AGCOM n. 129/19/CONS

  Ha stabilito i criteri per la conversione dei diritti d’uso delle frequenze in capacità trasmissiva e per l’assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze pianificate.

• delibera AGCOM n. 564/20/CONS

  Ha disciplinato l’assegnazione delle ulteriori capacità trasmissive e frequenze terrestri disponibili, costituendo il quadro regolatorio della procedura per l’assegnazione della rete nazionale n. 12.

• delibera AGCOM n. 65/22/CONS

  Ha indetto la procedura riservata per l’assegnazione del diritto d’uso delle frequenze pianificate per la rete nazionale n. 12; la delibera è stata ritenuta legittima.

• art. 4, paragrafo 4, del disciplinare di gara

  a garanzia della corretta partecipazione alla procedura

  La previsione del deposito cauzionale è stata ritenuta una prescrizione proporzionata e ragionevole della lex specialis, la cui violazione comportava l’esclusione vincolata.

• artt. 34 e seguenti e 56 e seguenti TFUE

  Le censure fondate su tali disposizioni sono state ritenute irrilevanti nel caso concreto e comunque non idonee a determinare la disapplicazione dell’art. 1, comma 1037, della legge n. 205/2017.

• direttiva 2002/77/CE

  Il contrasto prospettato dalla ricorrente non è stato accolto.

• art. 11 d.P.R. n. 1199/1971

  È stata richiamata quale disposizione relativa al deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.

Massime di principio

• Nel contesto di una transizione tecnologica o di una riorganizzazione delle frequenze, la titolarità di diritti d’uso preesistenti non fonda un affidamento alla loro intangibilità né impone una conversione necessariamente equivalente in nuove frequenze o capacità trasmissiva.
• La modifica, restrizione o revoca dei diritti d’uso delle radiofrequenze prima della scadenza è ammissibile quando sia giustificata dalla transizione tecnologica e attuata secondo criteri di ragionevolezza, proporzionalità, trasparenza e non discriminazione.
• L’Autorità nazionale di regolazione conserva un margine sostanziale di discrezionalità nell’organizzazione delle procedure di assegnazione delle frequenze; il legislatore può fissare principi e obiettivi, ma non può sostituirsi all’Autorità nell’esercizio delle funzioni regolatorie ad essa attribuite dal diritto dell’Unione.
• Il deposito cauzionale previsto dalla lex specialis per garantire la serietà della partecipazione a una procedura selettiva è legittimo quando sia proporzionato allo scopo perseguito; la sua mancata costituzione legittima l’esclusione quale applicazione vincolata della disciplina di gara.
• In sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la domanda risarcitoria è inammissibile; di conseguenza, una questione di legittimità costituzionale o di compatibilità eurounitaria concernente i limiti del risarcimento può risultare irrilevante se gli atti impugnati sono comunque legittimi.

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