Sentenza n. 7806/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di concessioni Bingo scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno impugnato l'avviso del 4 maggio 2023 e la nota del 30 maggio 2023 con cui l'Agenzia aveva dato attuazione all'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, imponendo un corrispettivo una tantum complessivo di euro 181.125, suddiviso in quattro rate, oltre al canone mensile maggiorato. Il primo motivo denunciava violazione ed elusione dell'art. 112 c.p.a., degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990 e dell'art. 4 TUE, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria, falsità dei presupposti, illogicità e disparità di trattamento, assumendo che l'Amministrazione avesse disatteso precedenti provvedimenti cautelari che consentivano il pagamento del canone nella misura di euro 2.800 mensili, in attesa della definizione delle questioni eurounitarie. Il secondo motivo deduceva, in via derivata, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 123-125, l. n. 197/2022 per contrasto con numerosi parametri costituzionali e con gli artt. 6 e 13 CEDU, oltre a irragionevolezza e perplessità rispetto alla disciplina dei contratti pubblici. Il terzo motivo deduceva il contrasto della stessa disciplina con la direttiva 2014/23/UE, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi di certezza del diritto, effettività della tutela, legittimo affidamento e concorrenza, contestando l'assenza di una gara, la mancata fissazione di un termine per la procedura selettiva e la determinazione rigida del canone senza valutazione dell'equilibrio economico delle concessioni.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la controversia non riguardava la mera quantificazione patrimoniale di un canone nell'esecuzione del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'Amministrazione di applicare il canone durante tale proroga. Nel merito, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, secondo cui le proroghe delle concessioni Bingo sono soggette alla direttiva 2014/23/UE e non rientrano nelle ipotesi dell'art. 43 che consentono modifiche della concessione senza una nuova gara. La proroga onerosa prevista dall'art. 1, comma 124, l. n. 197/2022 è stata quindi disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione, con conseguente annullamento derivato della nota e dell'avviso impugnati. Il giudice ha precisato che l'illegittimità della proroga non esclude il diritto dell'Amministrazione a un'indennità per l'utilità concretamente conseguita dagli esercenti, ma tale indennità non può essere determinata in modo rigido e uniforme, prescindendo dai fatturati e dalle specifiche condizioni economiche dei concessionari. L'Agenzia dovrà pertanto rideterminare, anche provvisoriamente nelle more dell'istruttoria, l'indennità dovuta per il biennio 2023-2024, considerando l'equilibrio del rapporto, i ricavi conseguiti, i vantaggi della disponibilità dell'attività senza gara e i sacrifici imposti dalla proroga. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia e perché l'Amministrazione aveva applicato la legge nazionale prima dell'intervento della Corte di giustizia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  indennità, canoni e altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di pubblici servizi comprende anche la fase esecutiva, salvo le controversie meramente patrimoniali; essa permane quando si discute della legittimità della proroga e della pretesa autoritativa dell'amministrazione concedente.

• art. 1, comma 124, l. n. 197/2022

  con le medesime modalità previste dalle convenzioni accessive alle predette concessioni e dalla normativa vigente; il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore

  La disposizione nazionale, nella parte in cui ha previsto la proroga onerosa e un corrispettivo forfetario, è stata disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La norma individua le ipotesi in cui una concessione può essere modificata durante il rapporto senza una nuova procedura di gara; le proroghe esaminate non rientrano in tali ipotesi e il canone fisso, indipendente dai fatturati, non è compatibile con essa.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Sono stati invocati in relazione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, nel quadro della verifica della compatibilità eurounitaria della proroga delle concessioni.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di leale cooperazione, unitamente al primato del diritto dell'Unione, impone anche al giudice nazionale di disapplicare la legge interna incompatibile.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, in presenza di una questione già esaminata in numerosi precedenti.

Massime di principio

• La controversia relativa alla legittimità della proroga di una concessione di pubblico servizio e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicare il canone durante la proroga rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche se comporta effetti patrimoniali, quando non si limita alla mera quantificazione di somme dovute nell'esecuzione del rapporto.
• Una proroga legislativa di una concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE è illegittima se modifica il rapporto senza rientrare nelle ipotesi tassative che consentono modifiche postume senza una nuova procedura di gara; il giudice nazionale deve disapplicare la disposizione interna incompatibile con il diritto dell'Unione e annullare in via derivata gli atti amministrativi applicativi.
• L'illegittimità della proroga di una concessione non esclude necessariamente il diritto dell'amministrazione a ricevere un'indennità per l'utilità concretamente goduta dal concessionario durante l'esercizio dell'attività, purché l'indennità non determini un vantaggio indebito per una delle parti.
• L'indennità dovuta per l'utilizzo di una concessione durante una proroga illegittima non può essere fissata in modo rigido e uniforme, indipendentemente dai fatturati e dalle condizioni concrete degli operatori; deve essere determinata mediante un'istruttoria e una valutazione discrezionale orientate al riequilibrio del rapporto, considerando utilità, vantaggi e sacrifici derivanti dalla proroga.

Come è indicizzato