Sentenza n. 3315/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto: 1) la tardività della contestazione degli addebiti, notificata il 1° febbraio 2024, rispetto al termine di novanta giorni previsto dall’art. 19-quinquies, comma 1, d.lgs. 252/2005, sostenendo che tale termine dovesse decorrere dalle richieste COVIP del 13 marzo 2023, dalla risposta della società dell’11 aprile 2023 o, al più tardi, dalla richiesta di chiarimenti del 28 luglio 2023; hanno inoltre censurato gli artt. 6, comma 2, e 7, comma 2, del regolamento COVIP; 2) la carenza di terzietà e la commistione tra istruttoria e decisione derivanti dall’intervento del Comitato per l’esame delle irregolarità, nonché l’assenza di contraddittorio sulla relazione del Comitato; 3) l’insussistenza di un pregiudizio rilevante per le funzioni di vigilanza e per gli aderenti, tale da escludere l’obbligo di avviare il procedimento sanzionatorio; 4) l’assenza dell’elemento soggettivo e l’estraneità dei consiglieri, che avrebbero fatto affidamento sui controlli e sulle rassicurazioni del Responsabile e del Depositario; 5) il contrasto della pubblicazione del provvedimento con l’art. 48 della direttiva UE 2016/2341, assumendo che la proposizione del ricorso imponesse il divieto, il differimento o l’anonimizzazione della pubblicazione; 6) l’erronea e sproporzionata quantificazione delle sanzioni, per mancata esplicitazione dei criteri, omessa considerazione del vantaggio conseguito, della personalità e delle condizioni economiche degli agenti, della natura colposa della condotta e delle iniziative riparatorie.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo legittimo il provvedimento sanzionatorio. Quanto alla tempestività, ha affermato che il termine di novanta giorni decorre dal completamento dell’accertamento dell’infrazione, comprensivo della verifica della consistenza temporale della violazione, delle cause, degli effetti, delle responsabilità e dell’efficacia delle misure correttive, non dalla mera conoscenza del fatto o dalla prima rilevazione dello sforamento. Nel caso concreto, l’accertamento si è completato con la documentazione prodotta il 26 settembre 2023, sicché la contestazione del 1° febbraio 2024 è stata ritenuta tempestiva. È stata inoltre ritenuta legittima la disciplina regolamentare COVIP che tiene distinta la fase di accertamento, di durata variabile in ragione della complessità, dal successivo termine per la contestazione. Il Comitato per l’esame delle irregolarità è stato qualificato come articolazione interna meramente consultiva e di supporto, priva di efficacia esterna e di potere vincolante; la funzione istruttoria resta attribuita alle strutture operative e la decisione sanzionatoria all’organo di vertice COVIP. Non è stata ravvisata alcuna indebita commistione né una violazione del contraddittorio, anche perché i ricorrenti hanno potuto presentare osservazioni sugli addebiti e accedere al successivo controllo giurisdizionale pieno. Il motivo relativo all’assenza di pregiudizio è stato respinto perché l’art. 19-quinquies d.lgs. 252/2005 esclude l’obbligo sanzionatorio solo in caso di mancanza del pregiudizio, non quando esso sia soltanto ridotto; la società aveva peraltro riconosciuto effetti economici, sia pure limitati, nei confronti degli aderenti. Quanto alla responsabilità dei consiglieri, il TAR ha ravvisato un obbligo di diligenza qualificata degli organi di gestione e controllo dei fondi pensione e una presunzione semplice di colpa, non superata dalla mera fiducia nelle informazioni del Responsabile e del Depositario. I consiglieri erano tenuti a una vigilanza proattiva sull’effettivo funzionamento dei presidi organizzativi e dei controlli, non a un controllo meramente formale o certificativo. La pubblicazione del provvedimento è stata ritenuta compatibile con l’art. 48 della direttiva UE 2016/2341: la direttiva impone la pubblicazione in caso di mancata impugnazione, ma non vieta agli Stati membri di disciplinare la pubblicazione durante la pendenza del ricorso, con annotazione della pendenza e del relativo esito. Il differimento, l’omissione o l’anonimizzazione costituiscono deroghe rimesse alla valutazione dell’autorità, subordinatamente alla prova di una sproporzione, di un pregiudizio per la stabilità dei mercati o di un’indagine in corso; tale prova gravava sui ricorrenti e non è stata fornita. Infine, la quantificazione delle sanzioni è stata giudicata proporzionata, anche perché ampiamente inferiore alla media della forbice edittale e riferita a una violazione connessa alla gestione previdenziale e a carenze organizzative. Le spese sono state compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 5, comma 6, d.m. 166/2014

  L’esposizione valutaria, motivata dal fondo pensione in relazione alle proprie caratteristiche e a quelle della politica di investimento che intende adottare, è contenuta, al netto di coperture attraverso derivati, entro il 30 per cento delle disponibilità complessive.

  La disposizione stabilisce il limite massimo del 30 per cento per l’esposizione valutaria del fondo pensione, al netto delle coperture mediante derivati.

• art. 19-quater, comma 2, lettera c), d.lgs. 252/2005

  I componenti degli organi di amministrazione e di controllo (...) che (...) non osservano (...) le disposizioni (...) sui limiti agli investimenti (...) sono puniti con una sanzione amministrativa da euro 500,00 a euro 500.000.

  La norma costituisce la base sanzionatoria per la violazione dei limiti agli investimenti e fonda la responsabilità dei componenti degli organi di amministrazione, secondo il TAR, su una presunzione semplice di colpa superabile con la prova di una vigilanza effettiva e proattiva.

• art. 19-quinquies, comma 1, d.lgs. 252/2005

  La COVIP, ad eccezione dei casi di mancanza di pregiudizio per il tempestivo esercizio delle funzioni di vigilanza o per gli interessi dei potenziali aderenti, degli aderenti, dei beneficiari e degli altri aventi diritto (...) nel termine di novanta giorni dall'accertamento dell'infrazione (...) avvia la procedura sanzionatoria mediante contestazione degli addebiti.

  Il termine di novanta giorni decorre dal completamento dell’accertamento dell’infrazione, non dalla mera conoscenza del fatto; l’esenzione dall’avvio della procedura opera soltanto in caso di mancanza del pregiudizio, non di pregiudizio di ridotta entità.

• art. 6, comma 2, deliberazione COVIP 29 luglio 2020

  L’accertamento di illeciti emersi nell’ambito di verifiche a distanza si perfeziona nel momento in cui è completata la valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi costitutivi della fattispecie suscettibile di dar luogo all’applicazione di una sanzione.

  La norma individua il perfezionamento dell’accertamento nel completamento della valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito.

• art. 7, commi 1 e 2, deliberazione COVIP 29 luglio 2020

  La procedura sanzionatoria ha inizio con la contestazione formale (...) La lettera di contestazione (...) è notificata entro 90 giorni (...) dal perfezionamento dell’accertamento delle violazioni.

  Il termine per la contestazione decorre dal perfezionamento dell’accertamento e non comprende il periodo necessario per completare l’attività istruttoria.

• art. 48 direttiva UE 2016/2341

  Gli Stati membri garantiscono che le autorità competenti pubblichino ogni sanzione amministrativa (...) contro la quale non è stato presentato alcun ricorso in tempo utile (...) Tuttavia (...) possono decidere di rinviare la pubblicazione, di non realizzarla o di pubblicare le sanzioni in forma anonima.

  La disposizione non vieta la pubblicazione durante la pendenza di un ricorso e rimette all’autorità la scelta di differire, omettere o anonimizzare la pubblicazione nei casi di sproporzione, rischio per la stabilità dei mercati o pregiudizio per un’indagine.

• art. 12, commi 3, 4 e 5, regolamento COVIP 29 luglio 2020

  La disciplina consente la pubblicazione per estratto del provvedimento sanzionatorio, con indicazione della pendenza del ricorso e successiva annotazione del relativo esito.

• art. 11 l. 689/1981

  I criteri per la determinazione della sanzione comprendono la gravità della violazione, l’opera svolta per eliminare o attenuare le conseguenze, la personalità dell’agente e le sue condizioni economiche; il giudice verifica il rispetto del principio di proporzionalità e il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa.

• art. 14 l. 689/1981

  Il termine per la contestazione decorre dalla piena conoscenza della condotta illecita e dal completamento delle verifiche sugli elementi oggettivi, soggettivi e sugli effetti dell’infrazione.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  È stato utilizzato per disporre l’acquisizione della relazione del Comitato e degli eventuali atti allegati.

• art. 65 c.p.a.

  È stato invocato dai ricorrenti per acquisire ulteriori atti relativi all’attività del Comitato; l’istanza è stata ritenuta ultronea ai fini della decisione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il TAR ha escluso che l’amministrazione debba confutare analiticamente ogni osservazione del privato, essendo sufficiente una motivazione complessiva che dimostri la considerazione delle difese.

• art. 2380-bis c.c.

  È richiamato quale fondamento dei doveri di diligenza degli amministratori.

• art. 2403 c.c.

  È richiamato, insieme all’art. 2407 c.c., quale fondamento dei doveri qualificati degli organi di controllo.

• art. 2407 c.c.

  È richiamato quale fondamento della responsabilità e dei doveri di vigilanza degli organi di controllo.

• art. 1176, comma 2, c.c.

  Il parametro della diligenza professionale qualificata è applicato agli organi apicali di gestione e controllo dei fondi pensione.

Massime di principio

• Nelle procedure sanzionatorie della COVIP, il termine di novanta giorni per la contestazione decorre dal completamento dell’accertamento dell’infrazione, inteso come conclusione dell’attività necessaria a verificare gli elementi oggettivi e soggettivi della violazione, la sua durata, le cause, gli effetti, le responsabilità e l’efficacia delle eventuali misure correttive, e non dalla mera conoscenza del fatto o dalla sua prima rilevazione.
• Il periodo necessario per completare l’accertamento della violazione è distinto e anteriore al termine per la contestazione; la durata dell’accertamento può variare in relazione alla complessità e alla specificità della fattispecie, senza che ciò renda di per sé illegittima la disciplina regolamentare che fa decorrere il termine di contestazione dal perfezionamento dell’accertamento.
• Un comitato interno che svolga funzioni meramente consultive e di supporto all’istruttoria, senza efficacia esterna né potere vincolante, non determina una commistione illegittima tra funzione istruttoria e funzione decisoria quando l’accertamento resta attribuito alle strutture operative, la contestazione a un organo distinto e l’irrogazione della sanzione all’organo di vertice.
• L’esenzione dall’avvio della procedura sanzionatoria prevista per la mancanza di pregiudizio opera solo quando il pregiudizio per le funzioni di vigilanza o per gli interessi degli aderenti sia del tutto assente; la ridotta entità del pregiudizio non è sufficiente a escludere l’obbligo di procedere.
• Sugli organi di amministrazione e controllo di fondi pensione grava un obbligo di diligenza qualificata, che impone una vigilanza effettiva e proattiva sull’adeguatezza e sul concreto funzionamento dei presidi organizzativi e dei sistemi di controllo. La mera acquisizione e ricezione non critica delle informazioni provenienti da soggetti operativi non è sufficiente a superare la presunzione semplice di colpa connessa alla violazione dei limiti di investimento.
• La proposizione del ricorso contro una sanzione COVIP non determina automaticamente il divieto di pubblicazione del provvedimento. In assenza di una specifica preclusione unionale, la disciplina nazionale può consentire la pubblicazione durante la pendenza del giudizio, dando conto del ricorso e del suo esito; il differimento, l’omissione o l’anonimizzazione costituiscono deroghe subordinatamente alla prova di una sproporzione o di altri specifici pregiudizi previsti dalla disciplina applicabile.

Come è indicizzato