Sentenza n. 105/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, cittadino tedesco residente e lavoratore in Italia e dipendente dell'Istituto Universitario Europeo, chiedeva il rilascio della tessera sanitaria. L'Azienda USL gli negava l'iscrizione obbligatoria e gratuita, indicandogli la possibilità di iscriversi volontariamente mediante il pagamento di un contributo. Il ricorrente impugnava i dinieghi deducendo la violazione del diritto alla salute, della disciplina istitutiva del Servizio sanitario nazionale, dello Statuto del personale dell'Istituto e del relativo regime comune di assicurazione malattia, nonché il divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità, ai sensi dell'art. 18 TFUE, dell'art. 45 TFUE e della normativa europea in materia di lavoratori. Deduceva inoltre il difetto assoluto di motivazione e chiedeva, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Il ricorrente evidenziava che alcune prestazioni sanitarie italiane sono accessibili soltanto agli iscritti al SSN, tra cui determinate prestazioni del medico di medicina generale, vaccinazioni, farmaci dispensati dalle farmacie ospedaliere e cure palliative.

La decisione

Il TAR accoglie il ricorso e annulla i dinieghi dell'Azienda USL. Il Collegio accerta anzitutto che il ricorrente è coperto dal regime comune di assicurazione malattia dell'Istituto e che, in quanto dipendente di un'istituzione europea, non rientra nel regime dei regolamenti europei di coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale. Tale copertura, tuttavia, non esclude l'interesse a ottenere l'iscrizione al SSN, poiché alcune prestazioni sanitarie italiane sono riservate agli iscritti. La circostanza, non specificamente contestata dalle amministrazioni, è ritenuta provata ai sensi dell'art. 64 c.p.a. Il giudice ritiene che la differenza tra l'iscrizione gratuita dei cittadini italiani e quella onerosa richiesta ai cittadini di altri Stati membri, quando questi ultimi risiedano e lavorino in Italia, costituisca una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza. L'art. 45 TFUE e l'art. 7 del regolamento n. 492/2011 non sono ritenuti direttamente applicabili, poiché l'iscrizione al SSN non costituisce una condizione di lavoro né un vantaggio sociale specificamente connesso alla qualità di lavoratore; trova tuttavia applicazione il generale divieto di discriminazione dell'art. 18 TFUE. Il Collegio richiama la giurisprudenza Ferlini e de Lobkowicz: l'appartenenza al regime previdenziale e sanitario dell'Unione non giustifica l'imposizione di un ulteriore onere nazionale e la mancata contribuzione fiscale in Italia non costituisce una giustificazione obiettiva e ragionevole della disparità di trattamento. L'Azienda USL dovrà quindi riesaminare l'istanza e disporre l'iscrizione gratuita al Servizio sanitario regionale, consentendo l'accesso alle prestazioni riservate agli iscritti. Il motivo sul difetto di motivazione e la richiesta di rinvio pregiudiziale sono assorbiti. Le spese sono integralmente compensate in ragione della complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 18 TFUE

  Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità.

  Il divieto generale di discriminazione fondata sulla nazionalità si applica quando non operano specifiche disposizioni antidiscriminatorie e impedisce di imporre al cittadino di un altro Stato membro condizioni più gravose e restrittive per l'accesso alle cure sanitarie, ove la disparità non sia obiettivamente giustificata e proporzionata.

• art. 45 TFUE

  La libera circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione è assicurata. Essa implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro.

  La disposizione non è stata ritenuta direttamente applicabile all'iscrizione al SSN, non costituendo essa una condizione di lavoro.

• art. 7 regolamento (UE) n. 492/2011

  Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro; egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali.

  La disposizione non è stata ritenuta applicabile all'iscrizione al SSN, poiché essa costituisce una prestazione universale e non uno specifico vantaggio sociale o una condizione di lavoro del lavoratore migrante.

• art. 14 Protocollo n. 7 sui privilegi e sulle immunità dell'Unione europea

  La legge europea stabilisce il regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell'Unione.

  La competenza a disciplinare gli obblighi previdenziali dei funzionari dell'Unione spetta esclusivamente all'Unione; gli Stati membri non possono imporre la partecipazione a ulteriori regimi previdenziali nazionali per il medesimo rischio.

• art. 72 Statuto dei funzionari dell'Unione europea

  Il funzionario, il coniuge, i figli e le altre persone a carico sono coperti contro i rischi di malattia secondo la regolamentazione comune.

  La disposizione fonda il regime comune di assicurazione malattia dell'Unione, applicato anche ai dipendenti dell'Istituto Universitario Europeo.

• art. 64 c.p.a.

  La circostanza fattuale dedotta dal ricorrente circa l'accesso riservato agli iscritti al SSN ad alcune prestazioni sanitarie è stata ritenuta provata, poiché non specificamente contestata dalle amministrazioni e nonostante l'ordine istruttorio del TAR.

• art. 32 Costituzione

  È stato richiamato dal ricorrente quale parametro a tutela del diritto alla salute; la decisione è stata tuttavia fondata principalmente sul divieto eurounitario di discriminazione.

• legge n. 833/1978

  È stata richiamata quale fonte del carattere universale dell'iscrizione al SSN per i cittadini italiani.

• art. 52 d.lgs. 196/2003

  Ha costituito, unitamente alla disciplina europea e nazionale sulla protezione dei dati sanitari, il fondamento dell'ordine di oscuramento delle generalità e dei dati idonei a rivelare lo stato di salute.

• art. 9 regolamento (UE) 2016/679

  Ha concorso a giustificare l'oscuramento dei dati relativi alla salute nella diffusione del provvedimento.

Massime di principio

• L'imposizione a un cittadino di uno Stato membro dell'Unione europea, residente e lavoratore in Italia, di un contributo per l'iscrizione al Servizio sanitario nazionale, quando ai cittadini italiani l'iscrizione è gratuita, integra una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza se l'iscrizione è necessaria per accedere a prestazioni sanitarie riservate agli iscritti e la disparità non è giustificata da ragioni obiettive e proporzionate.
• Il fatto che un dipendente di un'istituzione europea sia coperto dal regime comune di assicurazione malattia dell'Unione non esclude il suo interesse a ottenere l'iscrizione al sistema sanitario nazionale dello Stato ospitante, se alcune prestazioni sanitarie sono accessibili soltanto agli iscritti a tale sistema.
• In forza dell'art. 14 del Protocollo n. 7 e delle disposizioni dello Statuto dei funzionari dell'Unione sul regime previdenziale, gli Stati membri non possono imporre ai dipendenti delle istituzioni europee l'adesione onerosa a un ulteriore regime previdenziale nazionale per il medesimo rischio, in presenza della copertura del regime comune dell'Unione.
• La mancata contribuzione fiscale o previdenziale del dipendente di un'istituzione europea allo Stato membro ospitante non costituisce, di per sé, una giustificazione obiettiva e ragionevole per negargli il trattamento sanitario gratuito riconosciuto ai cittadini nazionali, quando la prestazione è erogata in condizioni comparabili.
• Quando un'amministrazione non contesta specificamente una circostanza fattuale allegata dalla parte e non adempie a un ordine istruttorio volto a chiarirla, il giudice amministrativo può ritenerla provata ai sensi dell'art. 64 c.p.a.

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