Sentenza n. 1476/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente contestava il diniego di compatibilità paesaggistica relativo a un terrazzo a tasca ottenuto mediante arretramento del tetto a falde e innalzamento del parapetto, realizzato su immobile soggetto a vincolo storico-architettonico e paesaggistico. Deduceva sei motivi: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata corrispondenza tra preavviso di rigetto e provvedimento finale; inefficacia dei provvedimenti per tardività rispetto ai termini dell’art. 32 l. 47/1985 e formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis l. 241/1990; ulteriore violazione dell’art. 10-bis per avere l’amministrazione introdotto, dopo l’annullamento del precedente diniego, ragioni ostative nuove e non emergenti dall’originaria istruttoria; disparità di trattamento rispetto ad altri proprietari del complesso cui sarebbero stati rilasciati titoli favorevoli; tardività e inutilità del parere soprintendentizio, anche rispetto al termine di sessanta giorni assegnato in sede di ottemperanza; difetto di motivazione del parere paesaggistico, per mancata considerazione della risalenza dell’opera e di possibili misure di mitigazione.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto all’art. 10-bis l. 241/1990, ha rilevato la piena simmetria tra il preavviso e il diniego finale: entrambi individuavano nell’alterazione sostanziale della copertura, nella compromissione dell’unitarietà compositiva del complesso e nell’incidenza sulle visuali dalla costa la ragione ostativa, mentre il provvedimento finale si limitava a sviluppare tale motivazione richiamando le schede di vincolo paesaggistico. Il richiamo agli atti di pianificazione paesaggistica non ha introdotto motivi nuovi. Il giudice ha inoltre valorizzato il fatto che la memoria partecipativa non avesse contestato nel merito le ragioni ostative e ha richiamato il dovere di buona fede procedimentale. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso e la natura perentoria del termine previsto dall’art. 32 l. 47/1985: la disciplina del condono costituisce normativa speciale e richiede il parere espresso dell’autorità preposta al vincolo; il mero ritardo non determina né silenzio-assenso né perdita del potere di provvedere. Ha inoltre precisato che, trattandosi di riedizione del potere in esecuzione di un giudicato di annullamento, il termine di sessanta giorni fissato in ottemperanza consentiva l’attivazione del commissario ad acta, ma non comportava consumazione del potere amministrativo né inefficacia del parere tardivo. Il principio del one shot temperato non è stato ritenuto applicabile, poiché il precedente diniego era stato annullato per un vizio meramente formale, ossia la mancata comunicazione del preavviso di rigetto: l’amministrazione conservava quindi integro il potere di riesaminare la domanda sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della nuova decisione, secondo il principio tempus regit actum. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, poiché eventuali titoli rilasciati ad altri proprietari non dimostrati come pienamente comparabili non possono legittimare un ulteriore aggravamento della compromissione paesaggistica né costituire un valido tertium comparationis; l’eventuale illegittimità di precedenti titoli favorevoli non fonda il diritto al rilascio della sanatoria. Infine, il parere negativo è stato ritenuto adeguatamente motivato, anche in forma sintetica, in ragione dell’impatto paesaggistico evidente dell’arretramento del tetto e della realizzazione del terrazzo a tasca, incompatibile con il vincolo paesaggistico. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 2.000 euro di spese di lite in favore di ciascuna amministrazione resistente, oltre oneri di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. [...] In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato.

  Il preavviso deve esporre la ragione ostativa effettivamente posta a fondamento del diniego; il principio del one shot temperato opera quando l’annullamento riguarda direttamente l’esercizio del potere, non quando il precedente atto è stato annullato per un vizio meramente formale relativo alla mancata comunicazione del preavviso.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il comportamento delle parti nel procedimento deve essere improntato ai rapporti di collaborazione e buona fede; la ricorrente, dopo il preavviso, non aveva contestato nel merito le specifiche ragioni ostative.

• art. 32 l. 47/1985

  Il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato [...] entro centottanta giorni [...] il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  La disciplina del condono è speciale e impone l’acquisizione di un parere espresso favorevole; il decorso del termine non determina silenzio-assenso, non rende il parere inutilizzabile e non impedisce all’autorità di provvedere tardivamente.

• art. 17-bis l. 241/1990

  La regola generale del silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica al procedimento speciale di condono paesaggistico disciplinato dall’art. 32 l. 47/1985.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Le regole procedimentali ordinarie dell’autorizzazione paesaggistica non prevalgono sulla disciplina speciale dell’art. 32 l. 47/1985 per la sanatoria di opere abusive vincolate.

• art. 32 l. 47/1985

  La norma è stata applicata quale base del diniego dell’accertamento di compatibilità paesaggistica finalizzato alla definizione della pratica di condono.

• d.m. 18 dicembre 1948, n. 294

  Il vincolo paesaggistico imponeva la tutela dell’unitarietà compositiva del complesso e delle visuali paesaggistiche; il terrazzo a tasca è stato ritenuto incompatibile con tali caratteristiche.

Massime di principio

• Nel procedimento di condono edilizio relativo a opere realizzate su immobili sottoposti a vincolo, l’art. 32 l. 47/1985 costituisce disciplina speciale rispetto alle regole generali sul silenzio-assenso e rispetto ai profili procedimentali dell’art. 146 d.lgs. 42/2004: il parere favorevole espresso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo resta necessario e il suo tardivo rilascio non determina né silenzio-assenso né perdita del potere di provvedere.
• Il principio del one shot temperato previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 non limita la riedizione del potere quando il precedente provvedimento negativo sia stato annullato per un vizio meramente formale, quale la mancata comunicazione del preavviso di rigetto; in tal caso l’amministrazione conserva integro il potere di riesaminare la domanda alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della nuova decisione.
• La violazione del termine assegnato dal giudice in sede di ottemperanza per provvedere non comporta, di per sé, la consumazione del potere amministrativo né l’inefficacia dell’atto adottato tardivamente, quando il termine sia funzionale all’eventuale attivazione del commissario ad acta.
• Un diniego di compatibilità paesaggistica può essere motivato sinteticamente quando l’incompatibilità dell’intervento con il vincolo risulti evidente dalla natura e dalla collocazione delle opere, purché siano individuabili le ragioni dell’incidenza sui valori paesaggistici tutelati.
• Il rilascio di precedenti titoli paesaggistici favorevoli per opere asseritamente analoghe non costituisce, senza la prova della piena identità delle situazioni, un valido tertium comparationis; né l’eventuale illegittimità di precedenti titoli favorevoli può fondare la pretesa del privato a ottenere un ulteriore titolo lesivo del bene paesaggistico.

Come è indicizzato