Sentenza del 07/11/2024 n. 933 - Corte di Giustizia UE

Esito

La controversia

Il Cad Mellano ha impugnato il diniego di autorizzazione a utilizzare locali "approvati" per espletare procedure doganali al di fuori del compartimento doganale in cui ha sede, in base all'art. 3, comma 3, del DM n. 549/1992, che limita territorialmente l'attività dei Centri di Assistenza Doganale (CAD). Il ricorrente sostiene che tale limitazione sia incompatibile con il diritto dell'Unione, in particolare con il Codice doganale dell'Unione (art. 18) e con la direttiva sui servizi (artt. 10 e 15) oltre che con le libertà fondamentali (artt. 56-62 TFUE).

La decisione

La Corte ha dato una risposta articolata: 1) l'art. 18, par. 3, del Codice doganale non impedisce in linea di principio agli Stati membri di introdurre una limitazione territoriale dell'attività dei rappresentanti doganali organizzati in forma di società di capitali (come i CAD), purché la normativa nazionale sia conforme al diritto dell'Unione; 2) tuttavia, gli artt. 15, par. 2 e 3, della direttiva 2006/123 (servizi) ostano a una misura nazionale che, per garantire l'efficacia dei controlli doganali e prevenire frodi/tutelare i destinatari, limiti l'esercizio dei CAD al solo compartimento di sede, nella misura in cui tale limitazione non sia applicata in modo coerente e l'obiettivo perseguito possa essere raggiunto mediante misure meno restrittive. La Corte non ha dichiarato nulla di definitivo sull'illegittimità del DM: ha invece rinviato al giudice nazionale la valutazione fattuale e la verifica di non discriminazione, necessità, proporzionalità e dell'esistenza di misure meno restrittive (es. scambio di informazioni tra uffici doganali, controlli periodici, requisiti di vigilanza).

Norme richiamate

• Regolamento (UE) n. 952/2013 - Codice doganale dell'Unione, articolo 18

  Il rappresentante doganale è stabilito nel territorio doganale dell'Unione. (...) Gli Stati membri possono fissare, conformemente al diritto dell'Unione, le condizioni alle quali un rappresentante doganale può prestare servizi nello Stato membro in cui è stabilito.

  L'art. 18(3) consente agli Stati membri di porre condizioni all'esercizio dei rappresentanti doganali nel proprio territorio, ma tali condizioni devono essere conformi al diritto unionale; non vieta per principio limitazioni territoriali applicate ai rappresentanti organizzati come società di capitali, se compatibili con il diritto UE.

• Direttiva 2006/123/CE - servizi nel mercato interno, articolo 10

  I regimi di autorizzazione devono basarsi su criteri chiari, non discriminatori, giustificati da motivi imperativi di interesse generale e proporzionati; l'autorizzazione di norma consente l'esercizio su tutto il territorio nazionale salvo necessità giustificate.

• Direttiva 2006/123/CE - servizi nel mercato interno, articolo 15

  Gli Stati membri verificano se il loro ordinamento giuridico subordina l'accesso a un'attività di servizi o il suo esercizio al rispetto dei requisiti non discriminatori seguenti: a) restrizioni quantitative o territoriali...

  Le restrizioni territoriali sono 'requisiti' soggetti al test di non discriminazione, giustificazione mediante motivo imperativo di interesse generale e proporzionalità (necessità e assenza di misure meno restrittive). Se la direttiva è applicabile, una limitazione territoriale può essere incompatibile se non coerente o se esistono misure meno lesive.

• Decreto ministeriale italiano n. 549/1992, articolo 3, comma 3

  Le società autorizzate svolgono le loro attività nell'ambito territoriale del compartimento doganale in cui hanno la sede

  Norma nazionale che impone la limitazione territoriale ai CAD; la Corte ha ritenuto che essa rientra nella nozione di 'requisito' della direttiva 2006/123 e può essere controllata alla luce dei criteri di non discriminazione, giustificazione e proporzionalità.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), articoli 56-62

  Riferimento alle libertà fondamentali (libera prestazione di servizi). La Corte osserva che, quando la direttiva 2006/123 è applicabile, non è necessario un esame separato ex art. 56 TFUE; la direttiva fornisce la disciplina primaria per valutare le limitazioni interne.

Massime di principio

• Verificare l'ambito di applicazione: se l'attività è un 'servizio' fornito da prestatore stabilito in uno Stato membro, la direttiva 2006/123 è normalmente applicabile anche in presenza di elementi puramente interni.
• Distinguere la previsione normativa specifica del Codice doganale (art. 18) dalla disciplina generale della direttiva servizi: il Codice consente agli Stati di fissare condizioni interne ma non esclude il controllo di conformità al diritto UE (inclusa la direttiva servizi quando applicabile).
• Quando una limitazione territoriale è qualificata come 'requisito' ai sensi dell'art. 15 della direttiva, essa va sottoposta al test: non discriminazione; giustificazione mediante motivo imperativo d'interesse generale (es. efficacia controlli, lotta alle frodi, tutela dei destinatari); necessità e proporzionalità (assenza di misure meno restrittive ugualmente efficaci).
• La coerenza dell'applicazione è cruciale: trattamenti differenti tra categorie simili (es. CAD vs spedizionieri doganali) possono indebolire la giustificazione di una restrizione territoriale.
• Il giudice nazionale deve svolgere l'accertamento fattuale: valutare se la misura nazionale risponde realmente e sistematicamente all'obiettivo dichiarato e se misure alternative (es. scambio di informazioni tra uffici, controlli mirati, requisiti di vigilanza, accreditamenti/standard tecnici) sarebbero meno restrittive ma altrettanto efficaci.
• Presenza di vantaggi procedurali (es. procedure semplificate 'luogo approvato') può giustificare regole specifiche, ma non automaticamente una limitazione territoriale se il vantaggio è in pratica disponibile anche ad altri operatori con modalità diverse.
• In caso di dubbio sull'applicazione concreta della norma nazionale, conviene richiedere (o attendere) una valutazione giurisdizionale nazionale che applichi i criteri UE: la Corte di Giustizia fornisce il quadro interpretativo, ma la verifica di fatto resta al giudice nazionale.