Sentenza n. 585/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego dell’ASL Salerno, chiedendo anche l’accertamento della natura rurale della farmacia, il riconoscimento dell’indennità di residenza e il risarcimento dei danni. Hanno dedotto la violazione della l. n. 221/1968, del T.U.L.S., della l. n. 40/1973, della normativa regionale e degli atti regionali applicabili, nonché difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità e ingiustizia manifesta. Secondo i ricorrenti, l’ASL avrebbe fondato il diniego soltanto sulla precedente qualificazione urbana risultante dagli atti comunali del 2019-2021, senza svolgere un’autonoma istruttoria sulla popolazione della località di Antessano e senza considerare che la competenza al riconoscimento della ruralità e dell’indennità spettasse alla Commissione operante presso l’ASL. La farmacia sarebbe situata in una località distinta e discontinua dal centro abitato, con popolazione inferiore a 3.000 abitanti, e avrebbe quindi diritto all’indennità prevista per le farmacie rurali sussidiate. È stata inoltre dedotta la nullità degli atti comunali per difetto assoluto di attribuzione, sostenendo che ai Comuni spetterebbe soltanto la pianificazione territoriale delle sedi farmaceutiche e non la classificazione delle farmacie come urbane o rurali. L’ASL e il Comune hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, contestando la natura autoritativa della pretesa economica, e hanno difeso la legittimità del diniego.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione su tutte le domande, rilevando che il ricorso era diretto anzitutto contro un atto amministrativo che negava un beneficio economico e che la materia del servizio farmaceutico rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La giurisdizione comprende anche le domande di accertamento e condanna, poiché presuppongono la qualificazione della farmacia come rurale e la verifica dei relativi presupposti legali. Nel merito, il Collegio ha distinto la programmazione territoriale del servizio farmaceutico, spettante al Comune, dalla qualificazione della farmacia ai fini dell’indennità di residenza. Ha ritenuto tuttavia che l’iter istruttorio comunale del 2020-2021 avesse già accertato, con la relazione dell’ufficio tecnico e la delibera di G.C. n. 129/2021, l’assenza dei caratteri di isolamento e disagio propri della farmacia rurale. La zona risultava collocata lungo un’arteria intensamente trafficata, collegata senza soluzione di continuità agli altri centri abitati e caratterizzata da numerose attività commerciali e da un significativo bacino di utenza e flusso di attraversamento. Tale accertamento non era stato tempestivamente impugnato ed era quindi divenuto definitivo; analogamente, erano divenuti definitivi i successivi riscontri regionali, non essendo stato coltivato il precedente giudizio. Il TAR ha richiamato il criterio topografico-demografico previsto dalla l. n. 221/1968 e ha riconosciuto che, ai fini dell’indennità, rileva la popolazione della località o dell’agglomerato rurale, non quella complessiva della sede farmaceutica, ma ha precisato che può essere considerata anche l’entità del bacino di utenza e degli avventori abituali. Nel caso concreto, la documentazione prodotta dai ricorrenti non era sufficiente a superare gli elementi istruttori già acquisiti e idonei a escludere la ruralità. Sono state quindi respinte la domanda di annullamento, quella di accertamento della natura rurale e dell’indennità e, per conseguenza, la domanda risarcitoria. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sull’intera materia del servizio farmaceutico, comprese le controversie sull’indennità quando la pretesa dipende dalla qualificazione della farmacia e dalla verifica di presupposti legali affidati all’amministrazione.

• art. 1 l. n. 221/1968

  sono “rurali” le farmacie ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5000 abitanti

  Stabilisce il criterio topografico-demografico per distinguere farmacie urbane e rurali, considerando anche la collocazione in quartieri periferici non congiunti alla città da continuità abitativa.

• art. 2 l. n. 221/1968

  Prevede il quadro normativo dell’indennità di residenza e dei benefici economici collegati alla ruralità della farmacia.

• art. 4 l. n. 221/1968

  la domanda per il riconoscimento dell'indennità di residenza sia presentata entro il 31 marzo del primo anno di ogni biennio

  Disciplina la presentazione biennale della domanda e la documentazione necessaria per il riconoscimento dell’indennità.

• art. 5 l. n. 221/1968

  la commissione prevista dall'art. 105 del testo unico delle leggi sanitarie ... delibera sul diritto all'indennità e sulla misura di essa

  Affida alla commissione competente la decisione sul diritto all’indennità e sulla sua misura, sulla base dei dati ufficiali della popolazione e della documentazione prodotta.

• art. 1 l. n. 40/1973

  ai fini della determinazione dell'indennità di residenza ... si tiene conto della popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia prescindendo dalla popolazione della sede farmaceutica prevista dalla pianta organica

  Impone di distinguere la popolazione della località da quella dell’intera sede farmaceutica, assumendo come parametro la prima ai fini dell’indennità.

• art. 11, comma 1, d.l. n. 1/2012, conv. in l. n. 27/2012

  più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico

  Esprime la finalità della programmazione territoriale del servizio farmaceutico, affidata al Comune.

• art. 2, comma 1, l. n. 475/1968, come sostituito dall’art. 1 d.l. n. 1/2012

  assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico

  Individua le finalità di equa distribuzione e accessibilità del servizio farmaceutico cui deve conformarsi la pianificazione comunale.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti per sostenere la nullità degli atti comunali per difetto assoluto di attribuzione; la censura non è stata accolta.

Massime di principio

• Nelle controversie relative al riconoscimento dell’indennità di residenza per farmacie rurali sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la pretesa economica presuppone la qualificazione della farmacia e la verifica amministrativa dei requisiti previsti dalla normativa di settore.
• Ai fini della distinzione tra farmacie urbane e rurali, il criterio principale è topografico-demografico: rileva la popolazione del comune, della frazione o del centro abitato in cui la farmacia è ubicata, ma la valutazione non è rigidamente limitata al dato anagrafico e può considerare anche la continuità degli abitati, le condizioni di isolamento e disagio e l’entità del bacino di utenza e degli avventori abituali.
• Per la determinazione dell’indennità di residenza deve essere considerata la popolazione della località o dell’agglomerato rurale in cui si trova la farmacia, e non quella complessiva della sede farmaceutica prevista dalla pianificazione; tuttavia, il dato della popolazione locale può essere valutato insieme agli elementi concreti relativi alla fruibilità della zona e al bacino di utenza.
• Un accertamento comunale sulla collocazione della farmacia, sulla continuità abitativa, sull’accessibilità e sull’assenza di condizioni di disagio, se contenuto in un provvedimento non tempestivamente impugnato, diviene definitivo e può legittimamente essere utilizzato dall’ASL nella successiva decisione sulla domanda biennale di indennità.
• La domanda biennale di indennità non impone all’amministrazione di prescindere dagli accertamenti già compiuti e definitivi: la nuova documentazione deve essere idonea a superare gli elementi precedentemente acquisiti che escludono la ruralità della farmacia.

Come è indicizzato