Sentenza n. 2098/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'azienda agricola aveva impugnato l'intimazione di pagamento di euro 156.128,89 emessa da Ader per prelievi latte, interessi e oneri di riscossione relativi alle campagne 1999/2000 e 2004/2005. Il TAR aveva accolto il ricorso: per la campagna 1999/2000, ritenendo prescritto il capitale in dieci anni e gli interessi in cinque anni, in ragione della mancata prova di atti interruttivi; per la campagna 2004/2005, rilevando l'illegittimità derivata da atti presupposti annullati successivamente; aveva respinto la domanda risarcitoria. Agea e Ader hanno appellato limitatamente alla campagna 1999/2000, deducendo la rituale notificazione degli atti prodromici, la pendenza di un precedente giudizio sul prelievo, l'efficacia interruttiva dell'intimazione ex legge n. 33/2009 e della cartella, l'applicabilità del termine decennale anche agli interessi e l'ammissibilità dei documenti prodotti in appello ai sensi dell'art. 104 c.p.a. L'azienda appellata ha riproposto i motivi assorbiti, sostenendo, tra l'altro, la prescrizione della cartella, la nullità del ruolo per carenza di potere, l'annullamento automatico del ruolo ai sensi della legge n. 228/2012, la mancata intimazione regionale, il contrasto con il diritto dell'Unione europea, la mancata notificazione degli atti presupposti, l'inesistenza della prova della cartella, l'insufficienza dell'iscrizione nel Registro Debitori, l'erroneità degli importi, il difetto di motivazione e l'illegittimità della procedura di recupero.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'appello. Ha ritenuto ammissibili gli elementi desumibili da sentenze e provvedimenti giurisdizionali formatisi anche dopo il primo grado, poiché necessari a evitare il contrasto tra giudicati e rilevabili anche d'ufficio; ha invece escluso, in linea generale, l'ammissibilità dei documenti amministrativi nuovi prodotti in appello dalle amministrazioni, che avevano omesso di depositarli nonostante lo specifico ordine istruttorio del TAR. La sentenza del TAR Lazio n. 10911/2013, passata in giudicato, ha dimostrato l'esistenza di un precedente giudizio relativo alla campagna 1999/2000 e ha escluso la prescrizione del capitale: per la sorte capitale si applica il termine ordinario decennale, non essendo il prelievo supplementare una prestazione periodica, e l'intimazione notificata il 26 ottobre 2021 è intervenuta prima della maturazione del termine. L'appello è stato invece respinto quanto agli interessi, soggetti al termine quinquennale ex art. 2948, comma 1, n. 4, c.c.; essendo trascorsi oltre sette anni dalla sentenza del TAR Lazio del 17 dicembre 2013 all'intimazione del 26 ottobre 2021, gli interessi sono stati ritenuti prescritti. Sono stati respinti i motivi riproposti dall'azienda: l'intimazione è atto prodromico all'esecuzione, impugnabile per vizi propri e non per contestazioni concernenti la determinazione sostanziale del debito già accertato; il contrasto con il diritto europeo determina, di regola, annullabilità e non nullità, salvo che sia incompatibile la stessa norma interna attributiva del potere; la mancata impugnazione tempestiva degli atti presupposti ne consolida gli effetti; il mero decorso del tempo non determina l'inefficacia della cartella se il credito non è prescritto; l'annullamento automatico previsto dalla legge n. 228/2012 non si estende alla riscossione del prelievo supplementare; l'iscrizione nel Registro Nazionale dei debiti è equiparata all'iscrizione a ruolo, senza consentire una doppia riscossione; le contestazioni sugli importi non erano provate e la motivazione dell'intimazione era sufficiente. La sentenza di primo grado è stata quindi parzialmente riformata: il ricorso originario è stato accolto esclusivamente con riferimento al computo degli interessi e respinto per il resto. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile

  Le due ipotesi di ammissione dei nuovi documenti in appello sono alternative e non cumulative. Tuttavia, i documenti e gli elementi probatori diretti a dimostrare la formazione di un giudicato esterno devono essere sempre ammessi, anche se prodotti per la prima volta in appello.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  il giudice deve valutare secondo il suo prudente apprezzamento e può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo

  Il giudice può desumere argomenti di prova dall'inerzia della parte che non abbia ottemperato a uno specifico ordine istruttorio.

• artt. 106 c.p.a. e 395, comma 1, n. 5, c.p.c.

  La possibilità di revocazione per contrasto con un giudicato impone di ammettere in appello gli elementi necessari a verificare l'esistenza di un giudicato esterno.

• art. 2948, comma 1, n. 4, c.c.

  Il credito per interessi, quale obbligazione autonoma rispetto al capitale, è soggetto alla prescrizione quinquennale, applicabile a tutte le categorie di interessi.

• art. 68, comma 4-bis, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27

  La proroga di ventiquattro mesi dei termini di prescrizione non opera quando la prescrizione sia già maturata prima dell'entrata in vigore della proroga.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo sono a numero chiuso; il contrasto con il diritto dell'Unione europea determina normalmente annullabilità per violazione di legge, non nullità.

• art. 1, comma 9, legge n. 119/2003

  Le contestazioni relative alla mancata intimazione regionale o alla formazione del ruolo attengono alla legittimità degli atti presupposti e devono essere dedotte mediante tempestiva impugnazione, non possono essere fatte valere contro l'intimazione per vizi propri.

• art. 1, comma 543, legge n. 228/2012

  L'effetto di annullamento automatico dei ruoli in mancanza di conferma non si estende alla riscossione del prelievo supplementare, regolata dalle norme speciali sulla continuità della gestione.

• artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies legge n. 33/2009

  L'iscrizione nel Registro Nazionale dei debiti è equiparata all'iscrizione a ruolo delle somme dovute, senza consentire la duplicazione della riscossione.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., l'ammissione di nuovi documenti in appello è consentita alternativamente quando essi siano indispensabili alla decisione oppure quando la mancata produzione in primo grado dipenda da causa non imputabile; non è quindi necessario dimostrare cumulativamente entrambe le condizioni.
• I documenti e gli elementi probatori diretti a dimostrare l'esistenza di un giudicato esterno devono essere ammessi anche per la prima volta in appello, poiché l'eccezione di giudicato è rilevabile d'ufficio e deve essere evitato il contrasto tra giudicati.
• Per i prelievi supplementari nel settore delle quote latte, la sorte capitale è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione, poiché il prelievo non costituisce una prestazione periodica; gli interessi sono invece soggetti al termine quinquennale previsto dall'art. 2948, comma 1, n. 4, c.c., in quanto obbligazione autonoma rispetto al capitale.
• L'intimazione di pagamento relativa a un debito già accertato è un atto prodromico all'esecuzione forzata e può essere impugnata, di regola, soltanto per vizi propri; le contestazioni concernenti la determinazione sostanziale del debito o la legittimità degli atti presupposti devono essere dedotte contro questi ultimi nei termini di decadenza.
• La violazione del diritto dell'Unione europea da parte di un provvedimento amministrativo comporta normalmente annullabilità per violazione di legge e non nullità; la nullità può configurarsi quando sia incompatibile con il diritto europeo la stessa norma interna attributiva del potere, non quando siano stati violati soltanto i criteri di esercizio del potere.
• Il mero decorso del tempo non determina l'inefficacia della cartella esattoriale se non ha comportato la prescrizione del credito sottostante; inoltre, l'iscrizione nel Registro Nazionale dei debiti è equiparata all'iscrizione a ruolo, ferma l'impossibilità di procedere a una doppia riscossione.

Come è indicizzato