Corte di giustizia, Sentenza C-544/19

Limiti ai pagamenti in contanti e compatibilità con il diritto dell’Unione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Administrativen sad Blagoevgrad (Bulgaria) in una controversia tra una società bulgara e l’amministrazione fiscale nazionale. Al centro vi è una normativa bulgara che vieta i pagamenti in contanti sopra una determinata soglia e prevede sanzioni pecuniarie elevate in caso di violazione, anche quando si tratta della distribuzione di dividendi.

Fatti e procedimento principale

La società Ecotex Bulgaria aveva deliberato la distribuzione di dividendi al socio unico, cittadino greco residente in Grecia. La somma è stata versata in contanti in più tranches, con uno dei pagamenti pari a BGN 10 000, soglia rilevante ai fini della legge bulgara sulla limitazione dei pagamenti in contanti (ZOPB). L’autorità tributaria ha qualificato l’operazione come violazione della normativa e ha inflitto più sanzioni pecuniarie, calcolate in percentuale sull’importo pagato.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sintesi:

• se la normativa nazionale rientri nell’ambito della direttiva 2015/849 e, in tal caso, se sia consentito agli Stati membri introdurre soglie più basse e limitazioni generali all’uso del contante;
• se la normativa costituisca una restrizione alla libera circolazione dei capitali ai sensi dell’articolo 63 TFUE e, in caso affermativo, se sia giustificata dalla lotta contro evasione ed elusione fiscali;
• se il regime sanzionatorio fisso, non modulabile dal giudice in base alle circostanze concrete, sia compatibile con l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta e con il diritto a un ricorso effettivo.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare, la direttiva (UE) 2015/849, con riferimento agli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 58, 60 e 67, nonché il considerando 6 e il considerando 11. Sono inoltre rilevanti l’articolo 63 TFUE, l’articolo 65 TFUE e gli articoli 47 e 49, paragrafo 3, della Carta.

Ragionamento della Corte sulla direttiva 2015/849

La Corte afferma che la normativa bulgara non rientra nell’ambito della direttiva 2015/849. La direttiva mira a prevenire l’uso del sistema finanziario per riciclaggio e finanziamento del terrorismo, mediante obblighi di controllo e verifica rivolti a soggetti obbligati individuati in base al rischio.

La disciplina bulgara, invece:

• persegue finalità fiscali, cioè contrasto a evasione ed elusione;
• si applica in modo generale a tutte le persone fisiche e giuridiche, senza selezione in base al rischio di riciclaggio;
• non contiene misure di recepimento della direttiva antiriciclaggio né rinvii ad essa;
• riguarda i mezzi di pagamento, non gli obblighi di adeguata verifica tipici della direttiva.

La Corte osserva inoltre che l’articolo 2, paragrafo 1, punto 3, lettera e), della direttiva riguarda i pagamenti in contanti effettuati o ricevuti da soggetti che negoziano beni, mentre il caso di specie concerne la distribuzione di dividendi tra società e socio. Anche gli articoli 4 e 5 della direttiva non consentono di fondare una disciplina nazionale generale applicabile a chiunque e a qualunque pagamento.

Ragionamento sulla libera circolazione dei capitali

La Corte ritiene che il divieto di effettuare pagamenti in contanti sopra soglia costituisca una restrizione alla libera circolazione dei capitali, perché può dissuadere investitori non residenti dall’acquistare partecipazioni in società stabilite nello Stato membro, incidendo anche sulla distribuzione di dividendi.

Tuttavia, la restrizione può essere giustificata dall’obiettivo di contrastare evasione ed elusione fiscali, nonché di garantire l’efficacia del prelievo fiscale, purché la misura sia idonea e non ecceda quanto necessario. Nel caso di specie, la Corte ritiene che la normativa bulgara sia coerente con tali finalità perché:

• impone modalità di pagamento tracciabili, come bonifico o accredito su conto;
• si applica in modo uniforme e con una soglia non eccessivamente bassa;
• mira a rendere più agevole l’individuazione delle operazioni e il controllo fiscale;
• ha un effetto deterrente, anche grazie al regime sanzionatorio.

Regime sanzionatorio e Carta dei diritti fondamentali

La Corte qualifica il sistema sanzionatorio come avente natura penale ai fini dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, in ragione della qualificazione nazionale, della natura repressiva e della severità delle sanzioni. Esamina quindi la proporzionalità delle pene.

Secondo la Corte, un meccanismo sanzionatorio che commini una percentuale fissa dell’importo pagato non è di per sé incompatibile con il diritto UE, perché la sanzione cresce linearmente con l’importo dell’illecito e può avere un valido effetto dissuasivo. Inoltre, il diritto bulgaro consente una certa individualizzazione, almeno per i casi di lieve entità, e il giudice nazionale deve comunque verificare in concreto la proporzionalità.

La Corte precisa però che un’ammenda pari al 100% dell’importo pagato in contanti eccederebbe quanto necessario per garantire il rispetto dell’obbligo di pagamento tracciabile.

Decisione

La Corte dichiara che:

• la normativa nazionale sui pagamenti in contanti sopra soglia non rientra nella direttiva 2015/849;
• l’articolo 63 TFUE, letto alla luce dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, non osta a una normativa nazionale come quella bulgara, purché sia idonea a conseguire gli obiettivi di lotta all’evasione e all’elusione fiscali e non ecceda quanto necessario.

Principi pratici per l’operatore

La sentenza conferma che gli Stati membri possono introdurre limiti generali all’uso del contante per finalità fiscali, anche al di fuori del quadro antiriciclaggio UE, ma devono rispettare la libera circolazione dei capitali e il principio di proporzionalità. In materia sanzionatoria, la decisione valorizza il controllo di proporzionalità caso per caso e segnala un limite netto per sanzioni pari al 100% dell’importo contestato.