Sentenza n. 6532/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il GSE aveva sottoposto a controllo gli incentivi riconosciuti per gli anni 2011-2016 all'impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento denominato Canavese, qualificato IAFR 5072, contestando l'inclusione nel calcolo del calore fornito a utenze collegate a estensioni della rete successive al 31 dicembre 2009, nonché le modalità di determinazione del parametro Hpt per gli anni 2015 e 2016. In particolare, il GSE aveva incluso nell'Hpt il calore prodotto dalla pompa di calore entrata in esercizio nel 2010 e, dal 2015, quello proveniente dall'impianto di Linate, interconnesso alla rete Canavese, rideterminando gli incentivi e chiedendo la restituzione di euro 9.450.152,18. In primo grado la società aveva dedotto, tra l'altro, che il limite del 31 dicembre 2009 dovesse delimitare non solo le utenze rilevanti per il parametro Hct, ma anche i generatori rilevanti per l'Hpt; aveva inoltre contestato l'esercizio del potere di controllo e recupero, il termine, la mancata comparazione con l'affidamento e l'omessa applicazione della decurtazione graduata. In appello la società ha censurato specificamente il rigetto del motivo relativo al calcolo dell'Hpt e, in via derivata, il rigetto dei motivi aggiunti contro i conguagli e la richiesta restitutoria. Le censure sull'autotutela e sulla decurtazione graduata, riproposte soltanto nella memoria di replica, sono state dichiarate inammissibili per mancata devoluzione mediante l'atto di appello e per formazione del giudicato interno. È stata inoltre chiesta una verificazione o una consulenza tecnica d'ufficio e sono stati prodotti dati tecnici e una perizia di parte formata e depositata per la prima volta in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. In via preliminare ha dichiarato inammissibili le censure relative ai presupposti sostanziali e temporali del potere di controllo e recupero e alla decurtazione graduata, perché non contenute nell'atto di appello e quindi non devolute al giudice di secondo grado; tali capi erano coperti da giudicato interno. Ha inoltre dichiarato inammissibile la perizia di parte depositata per la prima volta in appello, non essendo indispensabile e non essendo stata dimostrata l'impossibilità incolpevole di produrla in primo grado. Nel merito, ha ritenuto corretta l'interpretazione del punto 6.3 della procedura di qualificazione: il parametro Hpt è costituito dalla somma del calore prodotto da tutti i generatori connessi alla rete nell'anno considerato, senza limitazione ai generatori entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2009. Il limite temporale previsto dall'art. 14, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 20/2007 delimita l'impianto e la rete ammessi al regime incentivante, ma non cristallizza la composizione dei generatori da considerare nelle successive rendicontazioni annuali. Diversamente, il parametro Hct deve essere limitato al calore fornito alle utenze incentivabili, cioè a quelle allacciate entro il termine rilevante, perché tale dato è oggettivamente scomponibile sulla base delle fatturazioni e misurazioni. Hpt, invece, rappresenta l'offerta complessiva della rete: i flussi termici dei diversi generatori confluiscono in un unico fluido e non è possibile individuare quale fonte abbia alimentato le singole utenze. Pertanto, la pompa di calore e i generatori dell'impianto di Linate dovevano essere inclusi nell'Hpt, essendo incontestato che avessero alimentato la rete comune. L'autonoma qualifica IAFR dell'impianto di Linate non impedisce di computarne la produzione nell'Hpt dell'impianto Canavese. Neppure l'asserita autosufficienza dei generatori originari dimostra una destinazione esclusiva del loro calore alle utenze storiche. L'istanza istruttoria è stata respinta perché le questioni erano interpretative e i dati rilevanti erano già acquisiti e non contestati. Escluso il vizio del provvedimento principale, è stata respinta anche la censura derivata contro i conguagli e la richiesta restitutoria. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina il procedimento di controllo del GSE sugli incentivi e il recupero delle somme indebitamente riconosciute; i relativi capi della sentenza di primo grado, non specificamente appellati, sono rimasti coperti da giudicato interno.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Vieta, salvo indispensabilità o impossibilità incolpevole di produzione in primo grado, la produzione in appello di documenti nuovi, inclusa la perizia di parte.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Il principio di non contestazione riguarda i dati numerici non contestati, ma non rende incontestata l'inferenza circa la provenienza e la destinazione del calore distribuito nella rete.

• art. 1, comma 71, l. 239/2004

  «limitatamente alla quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento»

  Riconosce il diritto ai certificati verdi per l'energia prodotta da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento nei limiti della quota di energia termica effettivamente utilizzata; tale quota è determinata mediante la formula prevista dalla procedura applicabile.

• art. 2, comma 3, lett. a), d.m. 24 ottobre 2005

  Definisce l'impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento come sistema costituito dalle sezioni di produzione combinata e dalla rete di distribuzione del calore; non delimita, per le annualità successive, il parametro Hpt ai soli generatori originari.

• art. 14, comma 1, lett. c), d.lgs. 20/2007

  Il termine del 31 dicembre 2009 delimita l'impianto e la rete ammessi al regime incentivante, ma non impone di cristallizzare la configurazione dei generatori rilevante per il calcolo annuale dell'Hpt.

• art. 30, comma 12, l. 99/2009

  Rileva quale disposizione modificativa dell'art. 14 del d.lgs. n. 20/2007 in tema di conservazione dei diritti acquisiti subordinata all'entrata in esercizio entro il 31 dicembre 2009.

• punto 6.3 della procedura di qualificazione degli impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento, approvata con d.m. 21 dicembre 2007

  «H = Hps × (Hct/Hpt)»; «Hpt = somma delle quantità di calore prodotte da tutti i generatori (cogenerativi, caldaie integrative ecc.) connessi alla rete di teleriscaldamento»

  La formula attribuisce funzioni diverse ai parametri: Hps misura la produzione della sezione qualificata, Hct il calore fornito alle utenze incentivabili e Hpt la produzione complessiva di tutti i generatori che alimentano la rete nell'annualità considerata.

Massime di principio

• Nella formula di calcolo degli incentivi per la cogenerazione abbinata al teleriscaldamento, il parametro Hpt comprende la quantità di calore prodotta da tutti i generatori connessi alla rete e che l'hanno effettivamente alimentata nell'anno di riferimento, senza limitazione ai generatori entrati in esercizio entro il termine previsto per l'accesso al regime incentivante.
• Il termine temporale previsto per la conservazione dei diritti incentivanti delimita l'impianto e la rete ammessi al beneficio, ma non cristallizza per le successive rendicontazioni annuali la configurazione dei generatori da includere nel parametro Hpt.
• Il parametro Hct può essere limitato alle utenze incentivabili allacciate entro il termine rilevante, perché il calore fornito a ciascuna utenza è oggettivamente individuabile mediante fatturazioni e misurazioni; il parametro Hpt deve invece rappresentare l'offerta complessiva della rete quando i flussi termici dei diversi generatori confluiscono e si miscelano in un unico sistema.
• L'autonoma qualificazione incentivante di un impianto o di una sezione non impedisce che la sua produzione sia computata nell'Hpt relativo a un'altra sezione, qualora i relativi generatori abbiano alimentato la medesima rete di teleriscaldamento.
• Nel giudizio di appello, i capi della sentenza di primo grado non specificamente censurati nell'atto di appello restano coperti da giudicato interno e non possono essere contestati per la prima volta mediante memoria di replica; la memoria può illustrare motivi già ritualmente proposti, ma non ampliare l'effetto devolutivo dell'impugnazione.

Come è indicizzato