Sentenza n. 211/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano chiesto l’inserimento del terreno nel nuovo piano operativo come area edificabile. Il piano adottato nel 2019 aveva incluso il lotto nel territorio urbanizzato, classificandolo come area di completamento residenziale LL_S_1, con una potenzialità edificatoria iniziale di 1.100 mq di superficie edificabile. A seguito dei rilievi della Regione Toscana, fondati sulla permanenza delle caratteristiche rurali e sulle esigenze di conformazione al PIT-PPR, il Comune aveva prima ridotto la capacità edificatoria a 160 mq e poi, in esito alla conferenza paesaggistica, stralciato integralmente la previsione edificatoria, escludendo l’area dal territorio urbanizzato e ricollocandola nel territorio rurale. Con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto difetto di motivazione, illegittima lesione del legittimo affidamento e irragionevolezza dello stralcio, sostenendo che la conferenza paesaggistica avesse preso atto della sola riduzione della capacità edificatoria senza formulare ulteriori rilievi ostativi. Con il secondo motivo hanno denunciato la violazione dell’art. 4 della l.r. Toscana n. 65/2014, sostenendo che l’area fosse interclusa, circondata da lotti edificati e viabilità pubblica, dotata di opere di urbanizzazione primaria e quindi appartenente al territorio urbanizzato. Con il terzo motivo hanno dedotto la violazione delle regole procedurali di formazione degli strumenti urbanistici, sostenendo che le modifiche apportate in sede di approvazione fossero sostanziali e imponessero la riedizione della procedura e la ripubblicazione del piano.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. Quanto al primo, ha rilevato che le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnico-amministrativa e sono sindacabili solo per manifesta irragionevolezza, illogicità o altri vizi estrinseci evidenti. La mera previsione edificatoria contenuta nel piano adottato non aveva creato un’aspettativa qualificata, poiché l’adozione rappresentava soltanto una fase del procedimento pianificatorio e l’area, nel previgente strumento urbanistico, era già collocata nel territorio rurale. L’affidamento qualificato può sorgere, in particolare, in presenza di strumenti attuativi approvati o convenzionati, giudicati favorevoli su precedenti dinieghi edilizi o specifiche situazioni assimilabili, non ravvisabili nel caso concreto. Lo stralcio risultava inoltre collegato ai rilievi regionali sulla ruralità dell’area e alla necessità di conformazione al PIT-PPR, sicché non era immotivato. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto che la documentazione dimostrasse la presenza di edificato sparso e discontinuo, non di una continuità di lotti edificati. La mera interclusione tra strade pubbliche non era decisiva, poiché l’art. 4, comma 5, della l.r. n. 65/2014 esclude dal territorio urbanizzato anche le aree rurali intercluse che presentino potenziale continuità ambientale e paesaggistica con le aree rurali periurbane. La classificazione catastale e l’effettiva coltivazione a uliveto confermavano la permanenza delle caratteristiche rurali. Quanto al terzo motivo, il TAR ha escluso l’obbligo di ripubblicazione del piano: tale obbligo ricorre solo quando le modifiche determinino una rielaborazione complessiva e un cambiamento radicale dell’impianto e dei criteri essenziali dello strumento urbanistico. Non è invece necessario riavviare la procedura per modifiche puntuali riguardanti singole aree, nemmeno se incidono significativamente sulla loro destinazione, e comunque l’obbligo è escluso per modifiche necessarie a conformare il piano a strumenti sovraordinati o alle indicazioni della conferenza paesaggistica. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna dei ricorrenti alle spese di lite, liquidate in € 3.000,00 oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 4 l.r. Toscana n. 65/2014

  «Il territorio urbanizzato è costituito dai centri storici, le aree edificate con continuità dei lotti a destinazione residenziale, industriale e artigianale, commerciale, direzionale, di servizio, turistico-ricettiva, le attrezzature e i servizi, i parchi urbani, gli impianti tecnologici, i lotti e gli spazi inedificati interclusi dotati di opere di urbanizzazione primaria»; «Non costituiscono territorio urbanizzato: a) le aree rurali intercluse, che qualificano il contesto paesaggistico degli insediamenti di valore storico e artistico, o che presentano potenziale continuità ambientale e paesaggistica con le aree rurali periurbane (...)»

  La presenza di interclusione e di opere di urbanizzazione primaria non comporta automaticamente l’inclusione nel territorio urbanizzato; restano escluse le aree rurali intercluse con continuità ambientale o paesaggistica con le aree rurali periurbane.

• art. 145 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamato quale fondamento della conformazione degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico.

• art. 31 l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamato nel procedimento di conformazione del piano al PIT-PPR mediante conferenza paesaggistica.

• art. 21 della Disciplina di Piano del PIT-PPR

  Disciplina la conferenza paesaggistica finalizzata alla conformazione degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico; le relative indicazioni possono rendere necessarie modifiche puntuali al piano comunale.

• art. 19 l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamato quale disposizione relativa all’approvazione del piano operativo comunale.

• art. 53 l.r. Toscana n. 65/2014

  Richiamato quale base del contributo regionale acquisito nel procedimento di formazione del piano.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica, comprese quelle relative alla classificazione dei suoli e alla delimitazione del territorio urbanizzato, costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnico-amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta irragionevolezza, illogicità o altri vizi estrinseci apprezzabili in modo evidente, non per la mera non condivisibilità della soluzione pianificatoria.
• La previsione edificatoria contenuta in uno strumento urbanistico soltanto adottato, quale fase non conclusiva del procedimento di pianificazione, non determina di per sé un’aspettativa qualificata del proprietario alla sua conservazione e non fonda un legittimo affidamento tutelabile sulla definitiva edificabilità dell’area.
• La generica aspettativa alla conservazione di una destinazione edificatoria può essere superata dalle nuove scelte pianificatorie senza una motivazione specifica rafforzata, salvo che la precedente destinazione sia stata concretizzata da uno strumento urbanistico attuativo approvato o convenzionato, da un giudicato favorevole in materia edilizia o da situazioni equivalenti idonee a fondare un affidamento qualificato.
• Ai sensi dell’art. 4 della l.r. Toscana n. 65/2014, la mera interclusione di un’area tra strade o edifici e la presenza di opere di urbanizzazione primaria non ne impongono l’inclusione nel territorio urbanizzato quando l’area conservi natura rurale e presenti potenziale continuità ambientale o paesaggistica con le aree rurali periurbane.
• La ripubblicazione di un piano urbanistico è necessaria solo quando le modifiche introdotte in sede di approvazione determinino una rielaborazione complessiva e un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali e dei criteri informatori del piano. Non è richiesta per modifiche puntuali relative a singole aree, anche se incidono intensamente sulla loro destinazione, né per modifiche necessarie a conformare il piano a strumenti sovraordinati o alle indicazioni della conferenza paesaggistica.

Come è indicizzato