Sentenza n. 267/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, errores in procedendo per violazione dell’art. 2 c.p.a., difetto di motivazione, difetto di istruttoria giudiziale e mancanza di contraddittorio, lamentando che il TRGA avesse deciso sulla base di documentazione incompleta e di una relazione tecnica comunale ritenuta parziale, senza acquisire ulteriori atti relativi alla concessione edilizia del 1995 e successive varianti, all’ordinanza di demolizione del 2007 e alla volumetria effettivamente realizzata. Chiedeva il rinnovo dell’istruttoria mediante consulente terzo. Nel merito deduceva la violazione degli artt. 1, 2, 17 e 26 della l.p. n. 9/2018, sostenendo che la 64ª variante al Piano di Recupero della Zona A – Centro Storico fosse stata adottata per interessi esclusivamente privati, consentendo un incremento volumetrico non previsto dal piano originario e sanando di fatto precedenti abusi. Contestava in particolare il trasferimento di 9 mc dalle particelle 230 e 273 alla particella 229, la disponibilità di ulteriori 410 mc di nuova cubatura, la modifica della tipologia di intervento da conservativa a demolizione e ricostruzione e l’aumento delle unità immobiliari. Secondo l’appellante, la volumetria già realizzata sulla particella 229 avrebbe consumato integralmente quella assentibile dal piano, sicché la variante avrebbe illegittimamente adeguato la Tavola 11B alla Tavola 12.1, anziché il contrario. La controinteressata aveva inoltre riproposto eccezioni di carenza di legittimazione e interesse, tardività e genericità, ma il Consiglio di Stato ha deciso nel merito applicando il principio della ragion più liquida.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado è stata confermata, sia pure con parziale diversa motivazione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto non necessaria la rinnovazione dell’istruttoria: la documentazione acquisita consentiva di ricostruire il contenuto del Piano di Recupero del 1995 e gli effetti della variante del 2022. I quesiti tecnici formulati dall’appellante trovavano risposta nei documenti, erano irrilevanti oppure riguardavano valutazioni giuridiche riservate al giudice. Nel merito, il Collegio ha circoscritto la controversia alle modifiche del 2022 riguardanti la M.U.I. costituita dalla p.ed. 229 e dalla p.f. 92/4, non potendo essere rimesse in discussione le precedenti modifiche del 2019 e il permesso di costruire n. 1/2019, mai impugnati. Ha ritenuto legittima la lettura del Piano originario secondo cui la Tavola 12.1 prevedeva, oltre ai 1.537 mc esistenti, ulteriori 410 mc di nuova cubatura, per una volumetria complessiva di 1.947 mc. In caso di contrasto tra le parti del piano urbanistico prevale la parte normativa su quella meramente grafica; tuttavia, nel caso concreto, la Tavola 11B, pur denominata “piano normativo”, aveva sostanzialmente contenuto grafico e riportava i dati volumetrici della Tavola 12.1. Era quindi legittima la rettifica della Tavola 11B per adeguarla al dato pianificatorio della Tavola 12.1. La modifica della tipologia di intervento a demolizione e ricostruzione e l’aumento da una a due unità abitative erano coerenti con la previsione originaria di nuova volumetria e risultavano comunque compatibili con la demolizione e ricostruzione già eseguita in forza della concessione edilizia n. 43/1992. La deliberazione della Giunta provinciale n. 2293/1998, pur avendo accertato l’illegittimità della volumetria, aveva definitivamente deciso di non annullare il titolo per ragioni di opportunità; tale decisione non impugnata aveva consolidato gli effetti dell’intervento, sicché la volumetria realizzata doveva essere considerata legalizzata o comunque consolidata. Il Collegio ha però precisato che la volumetria effettivamente presente sulla p.ed. 229 dovrà essere verificata in sede di eventuale rilascio di nuovi titoli edilizi e che l’eccedenza rispetto alla volumetria esistente prevista dal piano dovrà essere defalcata dai 419 mc complessivamente ammissibili, senza poter essere aggiunta a questi ultimi. Secondo la documentazione disponibile, residuava poco più di 9 mc, sufficienti soltanto per un eventuale abbaino. L’ordinanza di demolizione del 2007 è stata ritenuta irrilevante, poiché riferita a una botola e a una tettoia esterna, per complessivi profili diversi dalla volumetria oggetto della variante. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 2 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla dedotta violazione delle regole del processo amministrativo e al lamentato difetto di motivazione e istruttoria giudiziale; il motivo è stato respinto perché la documentazione acquisita era sufficiente.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per la memoria depositata dall’appellante in vista dell’udienza di merito.

• art. 101 c.p.a.

  Richiamato dalla controinteressata per riproporre in appello le eccezioni formulate in primo grado.

• art. 112 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha dato atto di avere esaminato tutti gli aspetti rilevanti, ritenendo irrilevanti quelli non espressamente trattati.

• artt. 1, 2, 17 e 26 l.p. n. 9/2018

  Invocati dall’appellante per contestare la variante al Piano di Recupero, deducendo il mancato rispetto degli obiettivi di contenimento del consumo di suolo e conservazione degli edifici esistenti; le censure sono state ritenute infondate.

• art. 183, comma 5, l.r. n. 2/2018

  Richiamato in relazione all’opposizione proposta dalla proprietaria avverso la deliberazione comunale di variante.

• art. 2 delle norme di attuazione del Piano di Recupero

  Invocato dall’appellante per sostenere la prevalenza della Tavola 11 sulla Tavola 12; il Collegio ha invece ritenuto che, nel caso concreto, il dato volumetrico della Tavola 12.1 esprimesse la volontà pianificatoria originaria e che la Tavola 11B avesse sostanzialmente contenuto grafico.

• art. 99 c.p.a.

  Non applicato direttamente; il principio della ragion più liquida è stato richiamato mediante il precedente dell’Adunanza plenaria n. 5/2015.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo il giudice può decidere la controversia sulla base della ragione più liquida, esaminando direttamente le ragioni sostanziali e assorbenti senza pronunciarsi previamente sulle eccezioni preliminari di inammissibilità riproposte dalla controparte.
• La rinnovazione dell’istruttoria non è necessaria quando la documentazione già acquisita consente di ricostruire in modo sufficientemente chiaro il contenuto degli strumenti urbanistici e gli effetti degli atti impugnati; non possono essere affidati a un consulente quesiti che richiedono valutazioni giuridiche riservate al giudice.
• In caso di contrasto tra diverse componenti di uno strumento urbanistico o attuativo, la parte normativa prevale su quella meramente grafica; tuttavia, la denominazione formale di una tavola non è decisiva, dovendosi valutarne il contenuto effettivo. Una tavola denominata normativa ma avente sostanzialmente funzione grafica può essere rettificata per renderla coerente con il dato pianificatorio vincolante espresso dalla parte normativa sostanziale del piano.
• La volumetria illegittimamente realizzata in esecuzione di un titolo edilizio, qualora l’autorità competente abbia definitivamente scelto di non annullare il titolo per ragioni di opportunità e tale decisione non sia stata impugnata, deve essere considerata legalizzata o comunque consolidata ai fini della successiva pianificazione, ferma restando la necessità di verificarne ufficialmente l’entità in sede di rilascio di nuovi titoli edilizi.
• Nel rilascio di nuovi titoli edilizi, l’eccedenza di volumetria già realizzata rispetto alla volumetria esistente considerata dallo strumento urbanistico deve essere sottratta dalla nuova cubatura ammissibile e non può essere cumulata con essa, evitando una doppia contabilizzazione della volumetria.
• Le modifiche urbanistiche non impugnate e i titoli edilizi presupposti ormai non contestabili non possono essere rimessi in discussione in un giudizio successivo diretto contro una variante ulteriore, sicché il thema decidendum resta circoscritto agli effetti propri dell’atto tempestivamente impugnato.

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