Sentenza n. 1653/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Le società ricorrenti, proprietarie di aree destinate all'edilizia economica e popolare e interessate alla realizzazione di un programma costruttivo, hanno dedotto che il Comune di Ragusa non aveva concluso il procedimento avviato per l'approvazione del piano e la stipula della relativa convenzione, nonostante la presentazione degli elaborati progettuali, l'acquisizione dei pareri favorevoli degli enti competenti e una specifica istanza di completamento dell'istruttoria del 2021. Dopo un'ulteriore istanza del 2 dicembre 2024, con cui era stata chiesta la conclusione del procedimento e l'attivazione del potere sostitutivo, le ricorrenti hanno domandato l'indennizzo da mero ritardo ai sensi dell'art. 2-bis, comma 1-bis, della legge n. 241/1990, nonché il risarcimento del maggior danno quantificato in euro 1.524.641,73, asseritamente derivante dall'aumento dei costi di costruzione tra il 2021 e il 2024. La domanda contro il silenzio era stata definita con separata sentenza, mentre le domande indennitaria e risarcitoria erano state riservate alla trattazione ordinaria. Il Comune ha eccepito la tardività dell'iniziativa, l'assenza dell'obbligo di provvedere in ragione delle sopravvenute misure di salvaguardia del nuovo PRG e l'inammissibilità o infondatezza delle pretese economiche, anche per violazione dell'art. 1227 c.c.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le domande economiche. Quanto all'indennizzo da mero ritardo, ha affermato che esso presuppone, oltre al superamento del termine di conclusione del procedimento, la tempestiva attivazione del potere sostitutivo previsto dall'art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241/1990. Poiché le ricorrenti avevano presentato l'istanza di completamento dell'istruttoria nel 2021 e avevano attivato il potere sostitutivo soltanto il 2 dicembre 2024, non risultava rispettato il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine procedimentale; la domanda indennitaria è stata quindi respinta. Quanto al risarcimento del maggior costo di costruzione, il Collegio ha ritenuto decisiva la violazione del dovere di ordinaria diligenza da parte delle ricorrenti. Esse avrebbero potuto evitare o contenere il pregiudizio attivando tempestivamente l'azione contro il silenzio e gli altri rimedi amministrativi e processuali disponibili, mentre avevano promosso il giudizio soltanto nel 2026, quando il mutato quadro urbanistico aveva reso giuridicamente impossibile l'intervento. In applicazione dell'art. 1227, comma 2, c.c., dell'art. 30, comma 3, c.p.a. e dei principi affermati dall'Adunanza plenaria, il TAR ha ritenuto causalmente rilevante la condotta omissiva delle ricorrenti e giuridicamente interrotto il nesso causale tra inerzia amministrativa e danno lamentato. Le ricorrenti sono state condannate alle spese del giudizio, liquidate in euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  indennizzo da mero ritardo

  L'indennizzo da ritardo presuppone il superamento del termine di conclusione del procedimento, ma, secondo la decisione, è subordinato anche alla tempestiva attivazione del potere sostitutivo entro il termine perentorio previsto dall'ordinamento.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  risarcimento del danno previsto dal comma 1 dell’art. 2-bis

  Il risarcimento del danno da ritardo si distingue dall'indennizzo da mero ritardo e richiede l'accertamento dei presupposti della responsabilità, incluso il nesso causale.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  esercizio del potere sostitutivo

  L'attivazione del potere sostitutivo costituisce condizione necessaria per ottenere l'indennizzo da mero ritardo e deve essere esercitata tempestivamente.

• art. 28, comma 2, d.l. 69/2013, convertito dalla l. 98/2013

  la possibilità di conseguire l’indennizzo da “mero ritardo” è condizionata alla previa tempestiva attivazione del potere sostitutivo

  La disposizione è richiamata quale fondamento della necessità di attivare tempestivamente il potere sostitutivo ai fini dell'indennizzo.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  danni evitabili usando l’ordinaria diligenza

  Il danno non è risarcibile nella parte in cui il creditore avrebbe potuto evitarlo mediante l'ordinaria diligenza; la mancata attivazione tempestiva dei rimedi contro il silenzio può spezzare il nesso causale.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  la regola della non risarcibilità dei danni evitabili

  La disposizione recepisce il principio secondo cui il giudice non può riconoscere il risarcimento per pregiudizi che il danneggiato avrebbe potuto evitare mediante l'ordinaria diligenza e l'uso tempestivo degli strumenti di tutela.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  azione contro il silenzio

  L'azione contro il silenzio costituisce uno degli strumenti processuali che il privato deve attivare tempestivamente per evitare il pregiudizio derivante dall'inerzia amministrativa.

• art. 1227 c.c.

  comportamento causalmente orientato

  La condotta negligente dell'istante, che non utilizza tempestivamente i rimedi disponibili, può assumere efficacia causale esclusiva nella produzione del danno.

Massime di principio

• L'indennizzo da mero ritardo nella conclusione del procedimento non consegue automaticamente al solo superamento del termine procedimentale: il privato deve anche attivare tempestivamente il potere sostitutivo entro il termine perentorio decorrente dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.
• Nel giudizio sul danno da ritardo dell'amministrazione deve essere valutata anche la condotta del privato, quale parte attiva del procedimento, e la mancata utilizzazione tempestiva degli strumenti amministrativi e processuali disponibili può rilevare ai sensi dell'art. 1227 c.c.
• Il privato che intenda evitare il pregiudizio derivante dall'inerzia amministrativa deve attivare con adeguata tempestività l'azione contro il silenzio e gli altri rimedi predisposti dall'ordinamento; in caso contrario, il nesso causale tra inerzia e danno può ritenersi giuridicamente interrotto.
• Ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a., non sono risarcibili i danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, anche quando il danno sia prospettato come conseguenza dell'inerzia nella conclusione di un procedimento amministrativo.

Come è indicizzato