Sentenza n. 4383/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante contestava il rigetto pronunciato dal TAR, deducendo anzitutto l’erronea interpretazione dell’art. 44, commi 9 e 10, del d.lgs. n. 259/2003 e sostenendo che il silenzio-assenso si fosse formato per il decorso di sessanta giorni, anche se il Comune non aveva convocato la conferenza di servizi. Secondo l’appellante, l’omessa convocazione della conferenza non avrebbe potuto pregiudicare il privato diligente, che aveva presentato l’istanza unica e informato le amministrazioni coinvolte. Deduceva inoltre l’illegittimità dell’art. 25 delle N.T.A. del Piano Territoriale Paesaggistico Ambito Massiccio del Matese, nella parte in cui consentiva gli impianti tecnologici e infrastrutturali, inclusi quelli telefonici, soltanto se interrati. La previsione sarebbe stata irragionevole, sproporzionata e sostanzialmente impeditiva, poiché gli impianti di telefonia mobile richiedono ordinariamente strutture sviluppate in altezza e la norma si applicava a un’ampia area territoriale. Venivano altresì dedotti l’illegittimità derivata dei provvedimenti comunali e, in via subordinata, vizi di difetto di istruttoria, difetto di presupposti, illogicità e arbitrarietà.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati, riformando parzialmente la sentenza del TAR. Ha respinto la censura relativa alla formazione del silenzio-assenso ex art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003. Il silenzio-assenso è alternativo al provvedimento espresso, ma non allo svolgimento del procedimento e della necessaria fase istruttoria. Quando l’installazione incide su interessi sensibili, tra cui la tutela paesaggistica, la conferenza di servizi prevista dall’art. 44, comma 7, è obbligatoria e costituisce il modulo indispensabile per la partecipazione e la valutazione delle amministrazioni competenti. La sua mancata convocazione impedisce in radice la formazione del silenzio-assenso, anche se l’omissione è imputabile all’amministrazione e non al richiedente. Il privato può reagire mediante azione avverso il silenzio, per ottenere la convocazione della conferenza e la conclusione del procedimento. È stata invece accolta la censura contro l’art. 25 delle N.T.A. del P.T.P. Ambito Massiccio Matese. Il Collegio ha ritenuto che l’obbligo indiscriminato di interramento, applicato anche agli impianti di telefonia mobile, si traduca in un divieto generalizzato di installazione degli impianti a traliccio, incompatibile con il carattere di pubblica utilità delle infrastrutture di comunicazione elettronica. La tutela paesaggistica può giustificare limitazioni anche rigorose, ma non può essere configurata come interesse assoluto e non bilanciabile; le limitazioni devono essere proporzionate, non discriminatorie e tali da consentire, eventualmente mediante localizzazioni alternative, la copertura del territorio. Per invalidità derivata sono stati annullati il diniego comunale del 14 marzo 2025 e il precedente provvedimento del 10 marzo 2025, con obbligo delle amministrazioni di riesercitare il potere nel rispetto del vincolo conformativo della sentenza. Il quinto motivo è stato assorbito. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 44, commi 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 e 10, d.lgs. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli [...] e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  Il silenzio-assenso presuppone lo svolgimento del procedimento e della necessaria istruttoria. Se la conferenza di servizi obbligatoria non è stata convocata, non può formarsi il titolo tacito, soprattutto quando sono coinvolti interessi paesaggistici o altri interessi sensibili.

• art. 14, comma 2, l. 241/1990

  La conferenza di servizi decisoria costituisce il modulo procedimentale necessario quando devono essere acquisiti atti di assenso di diverse amministrazioni; la sua mancata convocazione impedisce lo svolgimento della fase istruttoria integrata.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  L’esclusione degli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico e l’ambiente dal silenzio-assenso generale conferma la necessità di salvaguardare l’esercizio dei poteri delle autorità preposte agli interessi sensibili.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  Le infrastrutture di comunicazione elettronica sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e possono essere collocate, per assicurare la copertura del territorio, indipendentemente dalla destinazione funzionale delle aree, nel rispetto degli interessi sensibili.

• art. 51, comma 1, d.lgs. 259/2003

  Le infrastrutture di comunicazione elettronica hanno carattere di pubblica utilità e tale natura deve essere considerata nel bilanciamento con la tutela paesaggistica.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  Gli strumenti comunali possono disciplinare la localizzazione degli impianti e tutelare aree sensibili, ma non possono imporre limiti generalizzati incompatibili con l’interesse alla copertura della rete; devono comunque essere assicurate localizzazioni alternative idonee.

• art. 97 Cost.

  Il richiamo ai principi di buona amministrazione non consente di derogare al modulo procedimentale obbligatorio previsto dalla legge per la valutazione coordinata degli interessi coinvolti.

• art. 2, comma 9-ter, l. 241/1990

  Nei casi di dissenso qualificato e mancata determinazione conclusiva nel termine, trova applicazione il meccanismo previsto dalla disposizione, ma tale disciplina presuppone che la conferenza di servizi sia stata effettivamente convocata e svolta.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio unico per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, il silenzio-assenso previsto dall’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 presuppone non soltanto la presentazione di un’istanza completa e il decorso del termine, ma anche l’effettivo svolgimento del procedimento e della necessaria istruttoria.
• Quando l’installazione di un’infrastruttura di comunicazione elettronica richiede atti di assenso di amministrazioni diverse, inclusa l’autorizzazione paesaggistica, la conferenza di servizi prevista dall’art. 44, comma 7, del d.lgs. n. 259/2003 deve essere convocata obbligatoriamente. La sua mancata convocazione impedisce la formazione del silenzio-assenso, anche se l’omissione è imputabile esclusivamente all’amministrazione procedente.
• La trasmissione dell’istanza alle amministrazioni coinvolte non sostituisce la conferenza di servizi obbligatoria: i pareri delle autorità competenti devono essere espressi nel modulo procedimentale previsto dalla legge, nell’ambito della valutazione coordinata degli interessi pubblici.
• Il favor legislativo per la realizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica non consente di derogare alla tutela paesaggistica e agli altri interessi sensibili, ma impone che le limitazioni siano giustificate, proporzionate, trasparenti e non discriminatorie.
• Una disposizione paesaggistica o urbanistica che imponga indiscriminatamente l’interramento degli impianti di telefonia mobile su un’intera area territoriale, impedendo di fatto l’installazione delle ordinarie strutture verticali, costituisce un divieto generalizzato sproporzionato e illegittimo.
• La tutela paesaggistica non può essere configurata come interesse assoluto e non bilanciabile: la disciplina del territorio deve assicurare una tutela sistemica, mediante ponderazione con l’interesse pubblico alla diffusione capillare delle reti di comunicazione elettronica e, ove necessario, mediante la previsione di localizzazioni alternative.

Come è indicizzato