Sentenza n. 478/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale e la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso. Ha sostenuto, con quattro motivi di appello, che l'art. 7 delle NTA della variante al PRG, l'atto unilaterale d'obbligo e l'art. 41 delle NTA consentissero il frazionamento, la locazione o la cessione di parte dell'opificio e l'insediamento di una seconda impresa, senza modifiche di superficie, volume o altezza. Ha dedotto inoltre l'omessa pronuncia e l'erronea interpretazione della disciplina urbanistica, l'illegittimità della motivazione fondata sull'aumento del carico urbanistico, la violazione del principio di separazione dei poteri e il vizio di ultrapetizione per avere il TAR valorizzato un argomento non contenuto nel diniego, la violazione dell'art. 42 Cost., l'obbligo del Comune di attivare la procedura SUAP in variante ai sensi dell'art. 8 d.P.R. 160/2010 e della normativa regionale, nonché il contrasto del diniego con la disciplina regionale sul contenimento del consumo di suolo. Il Comune ha eccepito anche la sopravvenuta carenza di interesse, non esaminata per il criterio della ragione più liquida.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la disciplina speciale concernente l'insediamento produttivo in zona impropria o agricola abbia natura eccezionale e derogatoria e consenta la presenza di più ditte nello stesso immobile soltanto quando siano strettamente connesse funzionalmente o societariamente. L'art. 41 delle NTA, riferito agli edifici esistenti utilizzati per attività produttive fuori zona, consente il mantenimento delle utilizzazioni in atto e la loro modifica soltanto verso destinazioni d'uso previste dal PRG per la zona, ma non autorizza il frazionamento dell'immobile per insediarvi una nuova e diversa attività produttiva. La scheda urbanistica individuava specificamente l'attività della società proprietaria e gli spazi necessari alla sua lavorazione, sicché il diniego era legittimo rispetto all'attività diversa che si intendeva insediare. L'argomento del maggior carico urbanistico utilizzato dal TAR era estraneo alla ratio decidendi e quindi la relativa censura è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse. È stata parimenti dichiarata inammissibile la censura sulla motivazione postuma e sull'ultrapetizione, poiché riguardava un argomento meramente aggiuntivo della sentenza e non la sua ragione decisoria. Il motivo fondato sull'art. 42 Cost. è stato respinto perché l'art. 41 delle NTA non prevede né il frazionamento né l'aumento del carico urbanistico. Non sussisteva poi l'obbligo di attivare il procedimento SUAP in variante: l'istanza non aveva rappresentato il presupposto richiesto dall'art. 8 d.P.R. 160/2010, ossia l'assenza o insufficienza di aree destinate agli impianti produttivi. La società potrà eventualmente ripresentare un'istanza specificamente fondata su tale disposizione. La censura sul consumo di suolo è stata dichiarata inammissibile per difetto di specificità e comunque ritenuta infondata: la disciplina regionale sul riuso temporaneo riguarda immobili ubicati fuori dalla zona agricola e usi temporanei, mentre l'insediamento progettato avrebbe riguardato una zona agricola e un uso a tempo indeterminato. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 126 l.r. Veneto n. 61/1985

  “I Comuni possono adottare una variante al proprio strumento urbanistico generale per disciplinare gli interventi edilizi sugli insediamenti produttivi, commerciali e alberghieri, localizzati in difformità dalle destinazioni di piano…”; la variante deve contenere una normativa che stabilisca gli interventi ammessi.

  La variante speciale deve disciplinare in modo puntuale gli interventi ammissibili sugli insediamenti produttivi localizzati in difformità dalle destinazioni urbanistiche.

• art. 7 NTA della variante al PRG

  “i fabbricati oggetto di ampliamento in virtù della presente legge, non potranno essere ceduti, frazionati e/o affittati prima di tre anni dalla data del certificato di agibilità. È in ogni caso ammessa la presenza di più ditte nello stesso immobile purché strettamente connesse funzionalmente e/o societariamente”.

  La presenza di più ditte nello stesso immobile è ammessa soltanto in presenza di una stretta connessione funzionale o societaria; la disciplina speciale non consente l'insediamento di una nuova attività produttiva diversa e non connessa.

• art. 41 NTA del PRG

  “Per gli edifici indicati nelle planimetrie del p.r.g., oltre alle destinazioni d’uso previste per le singole zone, è consentito il mantenimento delle seguenti utilizzazioni in atto”; è inoltre consentita la modifica delle utilizzazioni in atto con le destinazioni d’uso previste dal PRG per le singole zone.

  La norma tutela il mantenimento dell'attività produttiva esistente fuori zona, ma non autorizza il frazionamento dell'immobile per l'insediamento di una nuova e diversa attività non compatibile con la destinazione agricola.

• art. 8 d.P.R. 160/2010

  “Nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti […] l'interessato può richiedere al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza di servizi”.

  L'attivazione della procedura SUAP in variante presuppone che lo strumento urbanistico non individui aree destinate agli impianti produttivi o le individui in misura insufficiente; il richiedente deve rappresentare tale presupposto nell'istanza.

• art. 4 l.r. Veneto n. 55/2012

  “Fuori dei casi previsti dagli articoli 2 e 3, qualora il progetto relativo agli impianti produttivi non risulti conforme allo strumento urbanistico generale si applica, l'articolo 8 del D.P.R. 160/2010”.

  La procedura regionale rinvia all'art. 8 d.P.R. 160/2010 quando il progetto produttivo non è conforme allo strumento urbanistico, ma non elimina i presupposti specifici per l'attivazione della conferenza di servizi in variante.

• art. 8 l.r. Veneto n. 14/2017

  “Al fine di evitare il consumo di suolo e favorire la riqualificazione, il recupero e il riuso dell'edificato esistente, il comune può consentire l'uso temporaneo di volumi dismessi o inutilizzati ubicati in zona diversa da quello agricola, con esclusione di ogni uso ricettivo”.

  La disciplina del riuso temporaneo non è applicabile a un opificio ubicato in zona agricola né a un insediamento previsto a tempo indeterminato.

• art. 34 c.p.a.

  È stato richiamato dalla società in relazione al principio di separazione dei poteri e al dedotto vizio di ultrapetizione, ma la censura è stata dichiarata inammissibile perché riferita a un argomento non decisivo della sentenza.

• art. 29 c.p.a.

  Costituisce la base dell'azione di annullamento proposta in primo grado contro il diniego comunale.

Massime di principio

• La disciplina urbanistica che consente il mantenimento di attività produttive preesistenti in una zona incompatibile con la destinazione urbanistica ordinaria ha natura eccezionale e derogatoria e deve essere interpretata restrittivamente, in linea di principio a tutela della sola attività originariamente insediata e riconosciuta dagli strumenti urbanistici.
• Quando una variante urbanistica speciale ammette la presenza di più ditte nello stesso immobile soltanto se strettamente connesse funzionalmente o societariamente, tale requisito costituisce una condizione limitativa dell'insediamento di ulteriori imprese e impedisce l'introduzione di una nuova attività produttiva diversa e non connessa.
• Una norma che consente il mantenimento delle utilizzazioni produttive in atto e la loro modifica verso destinazioni d'uso ammesse dal PRG non autorizza, di per sé, il frazionamento dell'immobile finalizzato all'insediamento di una nuova attività produttiva incompatibile con la destinazione della zona.
• La procedura SUAP in variante prevista dall'art. 8 d.P.R. 160/2010 presuppone che lo strumento urbanistico non individui aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o le individui in misura insufficiente; il Comune non è tenuto ad attivarla quando l'istanza non rappresenti né dimostri tale presupposto.
• È inammissibile per difetto di interesse la censura rivolta contro un argomento meramente aggiuntivo della sentenza, quando la decisione resti fondata su una distinta e autonoma ratio decidendi.
• La disciplina regionale sul riuso temporaneo degli immobili esistenti, finalizzata al contenimento del consumo di suolo, non può essere invocata per legittimare un uso produttivo a tempo indeterminato di un immobile ubicato in zona agricola, quando la norma limita il riuso ai volumi collocati in zone diverse da quella agricola.

Come è indicizzato