Sentenza n. 14167/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una proposta di contratto di sviluppo per la realizzazione di investimenti finalizzati allo sviluppo e alla validazione clinica di un anticorpo monoclonale contro il Covid-19. Dopo la sottoscrizione di un accordo di programma, la Corte dei conti aveva formulato rilievi sulla qualificazione dimensionale dell’impresa come PMI. Il Ministero, nonostante il contrario avviso di Invitalia, aveva quindi ritenuto la società qualificabile come grande impresa e aveva confermato tale valutazione con la nota impugnata. La ricorrente ha dedotto: 1) nullità della nota per carenza assoluta di attribuzione, sostenendo che la competenza sull’accertamento della dimensione dell’impresa spettasse esclusivamente a Invitalia; 2) violazione del legittimo affidamento, del divieto di venire contra factum proprium e contraddittorietà dell’azione amministrativa, per il mutamento della precedente qualificazione da PMI a grande impresa; 3) violazione del d.m. 18 aprile 2005, della Raccomandazione 2003/361/CE e dell’Allegato I al regolamento UE n. 651/2014, nonché travisamento dei fatti, sostenendo che il controllo esercitato sulla società dalla fondazione socia non rilevasse ai fini della qualificazione come PMI in ragione della natura non lucrativa e di ricerca degli enti coinvolti. Le amministrazioni hanno eccepito anche l’incompetenza territoriale, l’inammissibilità e la sopravvenuta carenza di legittimazione processuale derivante dalla messa in liquidazione.

La decisione

Il TAR ha respinto preliminarmente l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo che gli effetti del progetto non fossero confinati alla Toscana, ma avessero rilievo nazionale in relazione allo sviluppo dell’anticorpo monoclonale. Ha respinto anche l’eccezione relativa alla perdita della capacità processuale della società in liquidazione: la procura conferita prima della liquidazione resta valida, salvo revoca o dichiarazione di interruzione, e nel caso concreto il liquidatore aveva confermato la volontà di proseguire il giudizio. È stata inoltre riconosciuta l’immediata lesività della nota, poiché l’indicazione ministeriale sulla dimensione dell’impresa era stata qualificata come definitiva e vincolante nel procedimento. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché, ai sensi dell’art. 4, comma 6, del d.m. 9 dicembre 2014, l’accordo di programma coinvolge direttamente il Ministero, titolare della misura agevolativa. Invitalia svolge attività tecnica e istruttoria, ma il Ministero conserva poteri di indirizzo, direttiva e vigilanza ai sensi dell’art. 43, comma 2, del d.l. 112/2008. Tali poteri comprendono la possibilità di intervenire sulla dimensione dell’impresa, che incide sull’entità dell’aiuto e sulla sostenibilità finanziaria dell’accordo. Il potere ministeriale è stato ritenuto ulteriormente giustificato dai rilievi della Corte dei conti e dal rapporto di controllo analogo esistente nei confronti di Invitalia, società in house. Il secondo motivo è stato respinto perché l’accordo di programma fissava soltanto impegni e massimali e non attribuiva un diritto soggettivo alle agevolazioni, subordinate alla successiva determinazione di concessione prevista dall’art. 9, comma 8, del d.m. 9 dicembre 2014. Inoltre, l’accordo non aveva acquisito efficacia per la mancata registrazione della Corte dei conti; pertanto, prima della concessione definitiva, l’amministrazione poteva rivalutare lo status dimensionale dell’impresa. Il terzo motivo è stato respinto sulla base dell’art. 3, paragrafo 4, dell’Allegato I alla Raccomandazione 2003/361/CE e all’art. 3, paragrafo 4, dell’Allegato I al regolamento UE n. 651/2014, interpretati restrittivamente alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 24 settembre 2020, causa C-516/19. La presenza, anche indiretta, di enti pubblici titolari congiuntamente di almeno il 25% del capitale o dei diritti di voto esclude la qualificazione come PMI, senza che sia necessario verificare il sistema di nomina degli amministratori, l’effettiva influenza sui voti o la natura non lucrativa e di ricerca degli enti. Poiché la società era interamente partecipata da una fondazione nella quale erano presenti numerosi enti pubblici, il controllo pubblico indiretto superava la soglia del 25%. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4, comma 6, d.m. 9 dicembre 2014

  L’accordo di programma costituisce una fase procedurale che coinvolge direttamente il Ministero, il quale conserva la titolarità della misura agevolativa.

• art. 9, comma 8, d.m. 9 dicembre 2014

  Le agevolazioni non sorgono con la sottoscrizione dell’accordo di programma, ma sono subordinate alla successiva determinazione di concessione.

• art. 43, comma 2, d.l. 112/2008

  Il Ministero dello sviluppo economico definisce, con apposite direttive, gli indirizzi operativi per la gestione dell'intervento di cui al presente articolo, vigila sull'esercizio delle funzioni affidate all'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. ai sensi del decreto di cui al comma 1, effettua verifiche, anche a campione, sull'attuazione degli interventi finanziati e sui risultati conseguiti per effetto degli investimenti realizzati.

  I poteri ministeriali di indirizzo, vigilanza e verifica consentono di intervenire anche sulla qualificazione dimensionale dell’impresa, quando questa incide sull’entità dell’aiuto e sulla finanza pubblica.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La censura di nullità per carenza di attribuzione è stata respinta, poiché il Ministero disponeva del potere esercitato.

• art. 3, paragrafo 4, Allegato I alla Raccomandazione 2003/361/CE

  Un’impresa non è qualificabile come PMI quando almeno il 25% del capitale o dei diritti di voto è controllato, direttamente o indirettamente, da uno o più enti pubblici.

• art. 3, paragrafo 4, Allegato I al regolamento UE n. 651/2014

  Il controllo pubblico indiretto superiore alla soglia del 25% esclude la qualificazione come PMI, senza necessità di accertare l’effettiva influenza dei rappresentanti pubblici o il sistema di nomina dell’organo amministrativo.

• artt. 83, comma 2, 84 e 300 c.p.c.

  La procura conferita dalla società conserva validità in caso di successiva messa in liquidazione, salvo revoca o espressa dichiarazione di interruzione del processo.

Massime di principio

• Nell’ambito di un contratto di sviluppo, la gestione tecnica e istruttoria affidata a Invitalia non trasferisce a quest’ultima la titolarità della misura agevolativa, che resta in capo al Ministero; quest’ultimo conserva poteri di indirizzo, vigilanza e controllo e può intervenire sulla qualificazione dimensionale dell’impresa proponente.
• La sottoscrizione di un accordo di programma che fissa impegni e massimali non attribuisce, di per sé, un diritto soggettivo alle agevolazioni, se la concessione definitiva è subordinata a un successivo provvedimento; prima di tale concessione l’amministrazione può rivalutare i requisiti dell’impresa.
• La tutela del legittimo affidamento non impedisce la rivalutazione dello status dell’impresa prima della concessione definitiva delle agevolazioni, soprattutto quando l’accordo non è divenuto efficace per mancata registrazione della Corte dei conti e sussistono rilievi sulla legittimità dell’operazione.
• Ai fini dell’esclusione della qualificazione come PMI, è sufficiente che enti pubblici detengano congiuntamente, anche indirettamente, almeno il 25% del capitale o dei diritti di voto dell’impresa; non occorre dimostrare l’effettiva influenza dei rappresentanti pubblici, né rilevano il sistema di nomina dell’organo amministrativo o la natura non lucrativa e di ricerca degli enti controllanti.
• La messa in liquidazione di una società non determina automaticamente la perdita della capacità processuale né l’interruzione del giudizio: la procura già conferita resta efficace, salvo revoca o espressa dichiarazione di interruzione, e il liquidatore può confermare la volontà di proseguire il processo.

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