Sentenza n. 2607/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le appellanti contestavano la restituzione alla Riserva Nazionale di 270 Titoli PAC, sostenendo che l’amministrazione avesse disposto, senza comunicazione di avvio del procedimento e senza un provvedimento espresso adeguato, un sostanziale annullamento o cancellazione retroattiva dei Titoli assegnati con effetto dal 2018. Deducevano la violazione delle norme sull’autotutela, del termine ragionevole, del legittimo affidamento, della partecipazione procedimentale, dell’obbligo di motivazione e dei principi di tipicità e nominatività degli atti amministrativi. Sostenevano inoltre che la mancata attivazione dei Titoli nel 2021 e nel 2022 non fosse loro imputabile, poiché i Titoli erano stati assegnati solo successivamente, nell’ambito degli sviluppi del precedente contenzioso relativo alle domande di aiuto per il 2018. Invocavano, in subordine, una causa di forza maggiore o una circostanza eccezionale. Deducevano infine l’illogicità e la contraddittorietà dell’azione amministrativa per avere AGEA autorizzato la cessione dei Titoli prima della loro restituzione, nonché l’illegittimità della restituzione se conosciuta soltanto attraverso il Registro Titoli informatico. AGEA proponeva appello incidentale subordinato per contestare la giurisdizione amministrativa.

La decisione

L’appello principale è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso che l’atto impugnato costituisse un annullamento d’ufficio o altro provvedimento di ritiro in autotutela: AGEA aveva riscontrato l’istanza con cui l’azienda chiedeva l’annullamento del calcolo massivo e la restituzione dei Titoli, respingendola sul presupposto della mancata presentazione delle domande per il 2021 e il 2022. Pertanto, non era pertinente la censura relativa al termine ragionevole dell’annullamento d’ufficio. Quanto alla restituzione dei Titoli, il Collegio ha ritenuto applicabile l’art. 31, par. 1, lett. b), del regolamento UE n. 1307/2013, che impone l’alimentazione della Riserva Nazionale con i diritti non attivati per due anni consecutivi, salvo forza maggiore o circostanze eccezionali. La precedente sentenza del TRGA n. 80/2023 aveva riguardato esclusivamente le condizioni per il pagamento delle domande di aiuto 2018 e non l’assegnazione retroattiva dei Titoli; non poteva quindi fondare un affidamento sull’esonero dall’obbligo di attivazione. La mancata presentazione delle domande 2021 e 2022 era stata una scelta dell’azienda, da essa stessa riconosciuta, e il materiale possesso dei Titoli non era necessario per la loro attivazione: rilevava che essi fossero già stati assegnati nello Stato membro. Non è stata riconosciuta alcuna causa di forza maggiore. È stata inoltre esclusa l’illegittimità dell’autorizzazione alla cessione, poiché i controlli demandati ad AGEA riguardavano la qualità di agricoltore in attività del cessionario, l’assenza di debiti del cedente, il consenso al trasferimento e l’assenza di specifici impedimenti, non anche la validità sostanziale dei Titoli. La censura sulla mancanza di un provvedimento espresso è stata respinta perché la restituzione era stata comunicata con un provvedimento espresso adottato sull’istanza dell’azienda e, comunque, le risultanze del Registro Nazionale Titoli erano accessibili agli interessati. L’appello incidentale subordinato di AGEA è stato dichiarato improcedibile per difetto di interesse. Le appellanti sono state condannate in solido al pagamento di 3.000 euro di spese di giudizio in favore di AGEA.

Norme richiamate

• art. 31, par. 1, lett. b), Regolamento UE n. 1307/2013

  la riserva nazionale o le riserve regionali sono alimentate dagli importi corrispondenti ... a un numero di diritti all’aiuto equivalente al numero totale di diritti all’aiuto non attivati dagli agricoltori ... per un periodo di due anni consecutivi, salvo nel caso in cui la loro attivazione sia impedita per causa di forza maggiore o circostanze eccezionali

  La mancata attivazione dei diritti per due anni consecutivi comporta la restituzione alla Riserva Nazionale; la misura opera secondo un meccanismo vincolato, salvo prova di forza maggiore o circostanze eccezionali.

• art. 32 Regolamento UE n. 1307/2013

  il sostegno nell’ambito del regime di pagamento di base è concesso agli agricoltori ... previa attivazione di un diritto all’aiuto per ettaro ammissibile nello Stato membro nel quale il diritto è stato assegnato

  Ai fini dell’attivazione rileva che i Titoli siano stati assegnati nello Stato membro; non è decisivo il loro materiale possesso al momento della presentazione della domanda.

• art. 72, par. 1, Regolamento UE n. 1306/2013

  ogni beneficiario del sostegno ... presenta ogni anno una domanda di pagamenti diretti oppure una domanda di pagamento per le misure di sviluppo rurale connesse alla superficie e connesse agli animali

  Il beneficiario dei sostegni è tenuto alla presentazione annuale della domanda prevista dalla disciplina dei pagamenti diretti.

• art. 75 Regolamento UE n. 1306/2013

  i pagamenti ... sono effettuati solo dopo che sia stata ultimata la verifica delle condizioni di ammissibilità

  I pagamenti diretti presuppongono la verifica delle condizioni di ammissibilità da parte degli Stati membri.

• art. 4 Regolamento UE n. 640/2014

  La forza maggiore e le circostanze eccezionali possono impedire l’applicazione della restituzione dei Titoli, ma devono essere concretamente riscontrate nel caso specifico.

• art. 13 DM 23 dicembre 2022

  i diritti all’aiuto possono essere trasferiti solo a un agricoltore in attività stabilito in Italia ... e il trasferimento deve avvenire mediante atto scritto registrato ed essere comunicato ... all’organismo pagatore

  Il trasferimento dei diritti è subordinato ai requisiti e agli adempimenti previsti dalla disciplina nazionale; i controlli dell’autorità competente sono delimitati dalla normativa applicabile.

• art. 34 Regolamento UE n. 1307/2013

  Consente il trasferimento dei Titoli PAC secondo le condizioni previste dalla disciplina europea.

• artt. 3, 6, 10, 10-bis, 21-octies e 21-nonies l. 241/1990

  Le relative censure sono state ritenute non pertinenti o infondate, poiché l’atto non costituiva annullamento d’ufficio e la restituzione era stata comunicata mediante un riscontro espresso all’istanza dell’interessata.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  Richiamato con riferimento alla precedente decisione del giudice di primo grado sulla domanda di aiuto, senza incidere sull’obbligo di restituzione dei Titoli non attivati.

Massime di principio

• La restituzione alla Riserva Nazionale dei diritti all’aiuto non attivati per due anni consecutivi costituisce la conseguenza prevista dall’art. 31, par. 1, lett. b), del Regolamento UE n. 1307/2013, salvo che l’attivazione sia stata impedita da forza maggiore o da circostanze eccezionali concretamente accertate.
• Ai fini dell’attivazione dei diritti all’aiuto rileva la loro assegnazione nello Stato membro e non il materiale possesso dei Titoli da parte dell’agricoltore al momento della domanda.
• La decisione dell’amministrazione di restituire alla Riserva Nazionale Titoli non attivati non è qualificabile come annullamento d’ufficio quando costituisce il riscontro a un’istanza dell’interessato e applica direttamente il meccanismo previsto dalla normativa europea; in tal caso non sono pertinenti i limiti propri dell’autotutela decisoria, incluso il termine ragionevole dell’annullamento d’ufficio.
• La precedente pronuncia giurisdizionale che accerta le condizioni per il pagamento di una domanda di aiuto non determina, se non si è pronunciata sull’assegnazione dei Titoli, alcun accertamento vincolante circa la loro assegnazione retroattiva né esonera il beneficiario dall’obbligo di attivarli negli anni successivi.
• I controlli dell’autorità incaricata della registrazione e gestione dei trasferimenti dei Titoli PAC sono limitati ai requisiti espressamente previsti dalla disciplina applicabile e non comprendono, in assenza di una specifica previsione, un controllo generale sulla validità sostanziale dei Titoli trasferiti.

Come è indicizzato