Sentenza n. 6862/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo l’erronea interpretazione della disciplina europea e nazionale sul riconoscimento delle qualifiche professionali, l’erronea ricostruzione del rapporto tra attestato di competenza e titolo di formazione ai sensi della direttiva 2005/36/CE, l’errata valutazione dei titoli conseguiti in Romania, l’insussistenza delle carenze istruttorie rilevate dal primo giudice e l’erroneità delle statuizioni sulla comparazione dei percorsi formativi e sulle eventuali misure compensative. In particolare, il Ministero ha sostenuto che i percorsi psicopedagogici Nivel I e Nivel II non dimostrassero da soli il conseguimento di una qualifica professionale abilitante all’insegnamento e che la mancata produzione dell’Adeverință, attestazione dell’autorità ministeriale rumena indicante la disciplina insegnabile e la fascia d’età degli alunni, impedisse di individuare l’esatta area professionale della formazione. Il TAR aveva invece ritenuto che l’Adeverință non fosse requisito indispensabile della procedibilità dell’istanza, che il Ministero dovesse comunque valutare i titoli disponibili e che il procedimento fosse illegittimo anche perché, dopo una prolungata inerzia, era stato assegnato un termine troppo breve per acquisire la certificazione estera, senza concedere proroghe nonostante l’interessato si fosse tempestivamente attivato. L’appellato ha chiesto il rigetto dell’appello, rappresentando di avere successivamente ottenuto e prodotto l’Adeverință.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello. Ha riformato la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva ritenuto che il Ministero fosse comunque obbligato a procedere alla comparazione dei percorsi formativi sulla base dei soli documenti allora disponibili e a valutare eventuali misure compensative nonostante l’assenza dell’Adeverință. Secondo il Collegio, l’attestazione non costituisce un requisito formale automaticamente indispensabile, ma assume rilievo sostanziale quando la documentazione prodotta non consenta di identificare con sufficiente certezza la specifica qualificazione professionale acquisita nello Stato di origine, la disciplina insegnabile e la fascia d’età degli alunni. In tale situazione, la comparazione con la formazione richiesta in Italia non può essere compiuta e non possono essere individuate misure compensative, che presuppongono l’identificazione della qualificazione posseduta e delle eventuali differenze formative. La legittimità sostanziale del diniego deve essere valutata sulla base della documentazione disponibile al momento della sua adozione; la successiva produzione dell’Adeverință rileva invece ai fini della riedizione del potere. Il Consiglio di Stato ha respinto la censura ministeriale relativa al vizio procedimentale. Ha confermato che il Ministero, dopo un prolungato periodo di inerzia, aveva imposto un termine particolarmente ristretto per acquisire da un’autorità straniera un documento non nella disponibilità esclusiva dell’interessato, rifiutando le richieste di proroga e definendo negativamente il procedimento per la mancata produzione del documento. Tale condotta è stata ritenuta contraria ai principi di proporzionalità, collaborazione, correttezza e buona fede. Il successivo rilascio dell’Adeverință ha confermato che la carenza avrebbe potuto essere colmata nello stesso procedimento mediante la concessione di un termine adeguato. Sono rimaste ferme anche le statuizioni del TAR sui profili relativi alla legalizzazione dei documenti e alla dichiarazione sostitutiva di conformità, non essendo state specificamente censurate in appello. Il diniego è quindi rimasto annullato e il Ministero dovrà riesaminare l’istanza sulla base dell’intero compendio documentale, inclusa l’Adeverință successivamente acquisita, procedendo alla concreta comparazione delle qualificazioni e potendo riconoscere il titolo, applicare eventuali misure compensative oppure adottare un nuovo diniego adeguatamente motivato. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  Quando l’interessato possiede un titolo abilitativo nello Stato di provenienza, le autorità dello Stato ospitante devono considerare titoli, diplomi, certificati ed esperienza professionale e compararli con le qualificazioni richieste dalla normativa nazionale. Se la corrispondenza è solo parziale, possono essere richieste conoscenze mancanti e, ove ne ricorrano i presupposti, misure compensative.

• art. 45 TFUE

  Al di fuori dell’ambito diretto della direttiva 2005/36/CE, il principio della libera circolazione dei lavoratori impone di prendere in considerazione e comparare un percorso formativo straniero suscettibile di confronto con quello richiesto nello Stato ospitante.

• art. 49 TFUE

  Al di fuori dell’ambito diretto della direttiva 2005/36/CE, il principio della libertà di stabilimento impone la valutazione comparativa delle qualificazioni professionali conseguite in altro Stato membro.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il Consiglio di Stato non ha deciso in via generale l’applicabilità del preavviso di rigetto al procedimento, ritenendo decisiva la distinta illegittimità delle concrete modalità di gestione dell’integrazione documentale.

• art. 1 comma 2-bis l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede impongono all’amministrazione di gestire l’istruttoria in modo coerente e leale, evitando di addossare al privato le conseguenze dei tempi necessari per ottenere documenti rilasciati da autorità straniere quando egli abbia dimostrato di essersi attivato.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualificazione professionale conseguita in altro Stato membro, l’amministrazione deve identificare con sufficiente certezza l’area professionale cui la formazione straniera si riferisce e deve poi comparare conoscenze e qualificazioni acquisite con quelle richieste dall’ordinamento nazionale.
• Un’attestazione dell’autorità competente dello Stato di origine non è automaticamente un requisito formale di procedibilità dell’istanza, ma assume rilievo sostanziale quando la sua mancanza impedisca concretamente di individuare la disciplina professionale, l’ambito di esercizio o la fascia di utenza cui la formazione abilita.
• Le misure compensative possono essere individuate soltanto dopo che l’amministrazione abbia identificato la qualificazione posseduta e accertato, mediante comparazione, le eventuali differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta nello Stato ospitante.
• La legittimità sostanziale del diniego amministrativo deve essere valutata sulla base della documentazione disponibile al momento della sua adozione; la documentazione acquisita successivamente non sana retroattivamente il diniego, ma deve essere considerata nella riedizione del potere conseguente all’annullamento.
• Quando l’amministrazione, dopo una prolungata inerzia, richiede un documento rilasciato da un’autorità straniera e assegna un termine non adeguato alla sua acquisizione, deve concedere un termine ragionevole e valutare le richieste di proroga dell’interessato che dimostri di essersi attivato. Il carattere ordinatorio del termine procedimentale non consente una gestione istruttoria sproporzionata o contraria a collaborazione, correttezza e buona fede.
• Il principio di autoresponsabilità del richiedente deve essere coordinato con i doveri di collaborazione e buona fede dell’amministrazione e non consente di imputare al privato i tempi necessari per il rilascio di documenti da parte dell’autorità di un altro Stato membro, quando il privato abbia tempestivamente avviato le procedure per ottenerli.

Come è indicizzato