Sentenza n. 16400/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata nella procedura aperta per un affidamento triennale del valore a base di gara di € 617.112,00, ha impugnato la nuova aggiudicazione all’esito della verifica di anomalia disposta in esecuzione della precedente sentenza del TAR Lazio n. 4975/2026. Con il ricorso introduttivo ha dedotto che l’aggiudicazione era stata adottata prima della verifica dei requisiti dell’aggiudicataria, in violazione dell’art. 17, comma 5, del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 24 del disciplinare; che non ricorrevano i presupposti per l’esecuzione anticipata d’urgenza ex art. 17, comma 9, anche perché l’urgenza sarebbe stata determinata dal ritardo del Comune nell’eseguire la sentenza; e che la condotta amministrativa avrebbe eluso i vincoli conformativi della pronuncia precedente e l’inefficacia del contratto già dichiarata. Ha inoltre chiesto accesso alla documentazione della verifica di anomalia, poi ostesa in corso di causa. Con i motivi aggiunti ha sostenuto che l’offerta dell’aggiudicataria superava l’importo massimo di gara se calcolata sulla base dei volumi e del prezzo orario di € 21,00 indicati nei giustificativi; che l’offerta non rispettava la lex specialis perché il ribasso era stato applicato ad attività di coordinamento sottratte alla competizione e perché nei giustificativi risultavano modificati o ridotti il ribasso e i costi della manodopera; e, in subordine, che il giudizio di congruità era viziato per sottostima dei costi del personale, degli scatti di anzianità, della sicurezza, del TFR, della formazione e delle numerose migliorie e dotazioni promesse. La ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti, l’inefficacia del rapporto contrattuale e il subentro.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse soltanto la domanda di accesso, poiché la documentazione era stata trasmessa il 1° giugno 2026. Ha accolto per il resto il ricorso e i motivi aggiunti. Quanto all’aggiudicazione adottata prima della verifica dei requisiti, il Collegio ha ritenuto assorbente l’illegittimità dell’esecuzione anticipata: questa richiede circostanze oggettivamente eccezionali e non imputabili all’amministrazione, mentre l’urgenza era prevedibile e derivava dalle modalità e dai tempi con cui il Comune aveva dato esecuzione alla precedente sentenza, avviando la verifica di anomalia soltanto il 23 aprile 2026. Il termine di sessanta giorni fissato dalla precedente sentenza riguardava l’integrale riedizione del procedimento, inclusa la verifica aggiornata dei requisiti; i controlli svolti nel 2025 non dimostravano la permanenza dei requisiti al momento della nuova aggiudicazione. La successiva determinazione n. 45 del 5 giugno 2026 non ha sanato retroattivamente la situazione esistente alla data dell’impugnazione. Ha inoltre accolto i motivi aggiunti: la lex specialis fissava il costo orario C1 in € 21,19, di cui € 20,63 per manodopera e € 0,05 per sicurezza non ribassabili, mentre la quota residua di € 0,51 copriva spese generali e utile; il coordinamento era quantificato in € 23,13 per ora per 405 ore ed era sottratto alla competizione. I giustificativi dell’aggiudicataria indicavano invece un costo orario C1 di € 18,85 e un costo del coordinamento di € 21,29, rivelando una struttura economica incompatibile con la lex specialis. Il TAR ha chiarito che non si trattava propriamente di modifica postuma dell’offerta, ma di emersione della sua reale struttura economica, non percepibile dall’offerta originaria. Il giudizio di congruità era quindi viziato a monte; inoltre, la verifica dei costi delle prestazioni migliorative era carente e manifestamente illogica. Le ulteriori contestazioni economiche sono state assorbite nella sufficienza di tali ragioni, pur costituendo conferma dell’inadeguatezza istruttoria. Il TAR ha annullato gli atti impugnati, dichiarato inefficace il rapporto negoziale instaurato in forza dell’esecuzione anticipata e rimesso alla stazione appaltante le ulteriori determinazioni, da adottare conformandosi alla sentenza; non ha disposto direttamente il subentro. Comune e aggiudicataria sono stati condannati ciascuno a pagare € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 17, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La scelta di procedere in via d’urgenza, tuttavia, presuppone la sussistenza di circostanze oggettivamente eccezionali e non imputabili alla stessa Amministrazione; presupposti che difettano nella fattispecie in esame.

  L’esecuzione anticipata d’urgenza richiede circostanze eccezionali, oggettive e non imputabili alla stazione appaltante. Non è sufficiente un’urgenza generata dai tempi e dalle modalità con cui l’amministrazione ha gestito la riedizione della procedura.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Ne consegue che la verifica dei requisiti effettuata nel 2025 in occasione dell’originaria aggiudicazione, disposta determinazione n. 800 del 9/09/2025 e successivamente annullata in sede giurisdizionale, non era idonea, di per sé sola, a comprovare anche la persistenza degli stessi al momento della nuova aggiudicazione intervenuta nel maggio 2026, e, quindi, non poteva esonerare l’Amministrazione dall’obbligo di procedere ad un autonomo e aggiornato accertamento della loro attuale sussistenza in capo all’operatore economico interessato.

  Dopo l’annullamento della precedente aggiudicazione, la stazione appaltante deve accertare nuovamente e in modo aggiornato la sussistenza dei requisiti per la nuova aggiudicazione; i controlli svolti per la precedente aggiudicazione non dimostrano da soli la permanenza dei requisiti.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il successivo completamento delle verifiche non vale a neutralizzare ex post l’interesse all’impugnazione né a rendere irrilevanti le censure formulate con riferimento alla situazione esistente al momento dell’instaurazione del giudizio.

  La decisione non applica la regola dell’art. 21-octies per sanare l’atto: esclude che il successivo completamento dei controlli possa eliminare retroattivamente la rilevanza dei vizi dedotti rispetto alla situazione esistente quando il ricorso è stato proposto.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Ne consegue che, anche a voler ritenere che l’art. 41, comma 14, del D. Lgs. n. 36/2023 abbia introdotto il principio della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera, tale principio non può essere invocato per sovvertire la specifica struttura economica delineata dalla legge di gara, né per consentire il ribasso di voci che la stazione appaltante aveva espressamente sottratto alla competizione ovvero escluso dall’oggetto stesso dell’offerta economica.

  Anche ammettendo la ribassabilità temperata dei costi della manodopera, essa non consente di disattendere la specifica struttura economica imposta dalla lex specialis né di ribassare componenti che la gara ha espressamente escluso dalla competizione.

• art. 70, comma 4, lett. f), d.lgs. 36/2023

  La decisione della presente controversia dipende, infatti, non dall’interpretazione dell’art. 41, comma 14, bensì dalla specifica conformazione della lex specialis di gara, la quale non si è limitata ad individuare separatamente il costo della manodopera, ma ha disciplinato in modo puntuale la stessa struttura economica dell’offerta, individuando espressamente le componenti economiche assoggettabili a ribasso e quelle sottratte alla competizione tra gli operatori economici.

  Il Collegio fonda l’accoglimento sulla difformità dell’offerta dalla struttura economica prescritta dalla lex specialis, che distingueva le componenti ribassabili da quelle sottratte alla competizione; non sviluppa una distinta interpretazione della specifica causa di inammissibilità prevista dalla lettera f).

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso introduttivo è divenuto, in parte, improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, limitatamente alla domanda di accesso proposta ex art. 116, comma 2, c.p.a., essendo stata la documentazione che ne costituiva oggetto ostesa in corso di causa, per la restante parte è fondato e, pertanto, deve essere accolto.

  La domanda di accesso diviene improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse quando, dopo la sua proposizione, l’amministrazione ostende la documentazione richiesta.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese processuali del presente giudizio, ex art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c., seguendo la soccombenza, vanno poste a carico dell’Amministrazione comunale resistente e della Cooperativa Sociale controinteressata, e sono liquidate come da dispositivo.

  Le spese sono poste a carico delle parti soccombenti secondo il criterio della soccombenza.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese processuali del presente giudizio, ex art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c., seguendo la soccombenza, vanno poste a carico dell’Amministrazione comunale resistente e della Cooperativa Sociale controinteressata, e sono liquidate come da dispositivo.

  La condanna alle spese segue la soccombenza; nel caso concreto è stata disposta a carico dell’amministrazione e dell’aggiudicataria.

Massime di principio

• L’esecuzione anticipata d’urgenza di un contratto pubblico presuppone circostanze oggettivamente eccezionali e non imputabili alla stazione appaltante; non può essere giustificata da un’urgenza prodotta dai ritardi dell’amministrazione nell’eseguire una pronuncia giurisdizionale e nel rieditare la procedura.
• Quando una precedente aggiudicazione è annullata e si procede a una nuova aggiudicazione, la verifica dei requisiti deve essere aggiornata al momento della nuova decisione: gli accertamenti compiuti per l’aggiudicazione annullata non provano, da soli, la permanenza dei requisiti.
• La successiva verifica dei requisiti non sana retroattivamente l’adozione di un’aggiudicazione la cui efficacia era subordinata a controlli non ancora effettuati, né elimina l’interesse a contestare la legittimità dell’atto rispetto alla situazione esistente al momento della proposizione del ricorso.
• La lex specialis può definire una struttura economica dell’offerta che distingue componenti ribassabili da componenti non ribassabili o sottratte alla competizione. Il ribasso deve rispettare tale assetto e non può essere trasferito su costi che la disciplina di gara ha espressamente sottratto alla disponibilità dei concorrenti.
• I giustificativi prodotti nella verifica di anomalia possono rivelare che l’offerta era stata fin dall’origine costruita su una struttura dei costi incompatibile con la lex specialis; in tal caso non si tratta necessariamente di modifica postuma dell’offerta, ma il giudizio di congruità è viziato se assume come legittima tale struttura.
• Il sindacato giurisdizionale sul giudizio tecnico di anomalia non è precluso quando la contestazione riguarda, prima ancora della valutazione di congruità, la conformità dell’offerta alla lex specialis o la completezza e ragionevolezza dell’istruttoria.

Come è indicizzato