Sentenza n. 556/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e il provvedimento regionale applicativo di recupero del payback per gli anni 2015-2018. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale e l'incompatibilità con i principi dell'Unione europea del meccanismo di payback, lamentando in particolare la retroattività della disciplina, la lesione dell'affidamento, la violazione delle tempistiche, della riserva di legge, dei principi di proporzionalità e trasparenza e della disciplina europea in materia di contratti pubblici e concorrenza. Sono stati inoltre dedotti difetto di istruttoria e di motivazione in relazione all'utilizzo dei dati contabili del modello CE, voce BA0210, alla mancata distinzione tra costi di beni e servizi e al calcolo del fatturato al lordo dell'IVA. Quanto al provvedimento regionale, sono state contestate l'individuazione dell'impresa e la quantificazione degli importi dovuti.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento degli atti ministeriali e degli atti presupposti, richiamando la propria precedente giurisprudenza sul payback per le annualità 2015-2018. Ha ritenuto decisive le statuizioni della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il payback è un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo del principio di irretroattività né del legittimo affidamento. La disciplina era conoscibile dagli operatori: il tetto nazionale del 4,4% era noto dal 2014, il tetto e l'obbligo di ripiano erano presenti sin dal 2015 e gli interventi successivi hanno reso operative procedure già previste senza introdurre elementi imprevedibili. Sono state respinte anche le censure fondate sul diritto dell'Unione e sulla concorrenza, poiché il payback opera esternamente sui rapporti patrimoniali complessivi delle imprese, in proporzione al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale, senza modificare il contenuto dei singoli contratti o l'esito delle gare. L'impresa non ha dimostrato che il meccanismo abbia reso le offerte non remunerative o azzerato i margini di utile; è stato quindi escluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il TAR ha inoltre ritenuto infondate le censure di difetto di istruttoria e motivazione: i criteri ministeriali sono uniformi e ragionevoli, la corretta contabilizzazione dei costi dei servizi accessori grava sulle imprese e il calcolo al lordo dell'IVA è coerente con il costo effettivo sostenuto dal SSN. In relazione al provvedimento regionale applicativo, il giudice ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa, poiché l'atto si limita a recepire dati contabili e a svolgere operazioni matematiche vincolate, dando luogo a un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a un diritto soggettivo; la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Costituisce la base normativa del meccanismo di payback sui dispositivi medici e delle procedure applicate alle annualità 2015-2018.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza semplificata mediante richiamo a precedenti conformi, quando ne ricorrono i presupposti.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito delle memorie difensive, non depositate dalla parte ricorrente.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della domanda sulla quale è stato dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione della riserva di legge, ritenendo che la disciplina del payback individui soggetti, oggetto, misura e procedura del contributo.

• art. 140 Cost. Corte costituzionale

  La sentenza n. 140 del 2024 ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato, quale contributo solidaristico posto a bilanciamento tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 è compatibile con la Costituzione quando la disciplina individua in modo sufficientemente determinato i soggetti obbligati, l'oggetto, la misura e la procedura del contributo, risultando così rispettata la riserva di legge.
• La successiva attuazione procedimentale di un obbligo di ripiano già previsto dalla disciplina vigente non è retroattiva né lesiva del legittimo affidamento se gli operatori conoscevano sin dall'origine il tetto di spesa e la possibilità di essere chiamati a concorrere allo sforamento.
• Il payback sui dispositivi medici, incidendo ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa in proporzione al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale, non modifica di per sé il contenuto dei singoli contratti pubblici né l'esito delle gare e non viola la concorrenza in assenza della prova che abbia reso non remunerative le offerte o azzerato i margini di utile.
• La determinazione delle quote di ripiano mediante criteri uniformi fondati sui dati contabili del modello CE, con imputazione secondo le modalità previste e calcolo del fatturato al lordo dell'IVA, non integra difetto di istruttoria o motivazione quando tali criteri siano coerenti con il costo effettivamente sostenuto dal Servizio sanitario nazionale.
• Il provvedimento regionale che individua le imprese obbligate e quantifica il payback mediante il recepimento di dati contabili e operazioni matematiche predeterminate esercita attività vincolata e tecnico-contabile; la relativa controversia riguarda un rapporto patrimoniale e spetta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato