Sentenza n. 1264/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

I due ricorsi, riuniti per connessione oggettiva e soggettiva, riguardavano il medesimo immobile. Con il primo ricorso il proprietario contestava l’ordinanza di demolizione di una tettoia, terrazza, pavimentazione, terrazzamenti e opere di arredo, deducendo: erronea applicazione della legge, travisamento dei fatti ed eccesso di potere, sul presupposto che le opere fossero regolarizzabili ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001; illegittimità della demolizione per il lungo tempo trascorso dalla realizzazione, difetto di motivazione e violazione dell’affidamento; sproporzione della sanzione, assumendo che le opere fossero precarie e di limitate dimensioni ai sensi dell’art. 20 l.r. 4/2003; violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 per la mancata indicazione dell’area di sedime suscettibile di acquisizione al patrimonio comunale. Con il secondo ricorso il proprietario impugnava il diniego di sanatoria relativo al fabbricato originario, deducendo: omessa comunicazione di avvio del procedimento e violazione del contraddittorio endoprocedimentale; illegittimità del diniego per il tempo trascorso dalla realizzazione dell’opera e dalla presentazione dell’istanza, con lesione dell’affidamento; formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 35, comma 12, l. 47/1985; erronea interpretazione della disciplina regionale sul vincolo di inedificabilità entro 150 metri dalla battigia, sostenendo che l’art. 2, comma 3, l.r. 15/1991 non avesse natura interpretativa e retroattiva rispetto all’art. 15 l.r. 78/1976.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi e li ha entrambi rigettati. Quanto all’ordinanza di demolizione, ha ritenuto infondati il primo e il terzo motivo perché le opere ulteriori erano state realizzate su un immobile originariamente privo di titolo edilizio e ancora non condonato; gli abusi devono essere valutati complessivamente e non atomisticamente, mentre la presentazione della domanda di condono non consente di completare, trasformare o ampliare il manufatto, salvo interventi conservativi. Le opere non erano quindi astrattamente regolarizzabili, anche perché il ricorrente non aveva provato la presentazione di una pertinente istanza di sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 e l’istanza di compatibilità paesaggistica prodotta riguardava un’opera diversa; comunque, secondo il TAR, si sarebbe formato un silenzio-rigetto non impugnato. La demolizione non è stata ritenuta sproporzionata, in considerazione dell’abusività delle opere e dell’inedificabilità assoluta dell’area, ricadente nella fascia costiera di 150 metri, oltre che in zona agricola e sismica. Il secondo motivo è stato respinto perché l’ordine di demolizione è atto vincolato, per il quale è sufficiente descrivere adeguatamente l’abuso e indicare il fondamento normativo; il decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile alla conservazione di un illecito edilizio permanente e non impone una motivazione rafforzata. Il quarto motivo è stato ritenuto estraneo all’ordinanza di demolizione: l’esatta individuazione dell’area da acquisire e le questioni relative ai presupposti dell’acquisizione possono essere dedotte nell’eventuale giudizio concernente gli effetti acquisitivi conseguenti all’inottemperanza. Quanto al diniego di sanatoria, il TAR ha escluso l’illegittimità derivante dalla mancata comunicazione di avvio, poiché l’accertamento era vincolato e il contraddittorio non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, essendo incontestata la collocazione dell’immobile entro la fascia di inedificabilità assoluta. Ha inoltre escluso la formazione del silenzio-assenso previsto dalla disciplina del condono, poiché il vincolo assoluto rendeva l’opera non sanabile ai sensi dell’art. 33 l. 47/1985. Infine, ha ritenuto che l’art. 2, comma 3, l.r. 15/1991 abbia natura di interpretazione autentica dell’art. 15 l.r. 78/1976: il divieto di edificare entro 150 metri dalla battigia valeva anche per i privati sin dal 1976, salvo le eccezioni previste per le opere direttamente destinate alla fruizione del mare e per gli interventi ammessi dalla disciplina. La Corte costituzionale, con sentenza n. 72/2025, aveva confermato la natura genuinamente interpretativa della disposizione e l’assenza di lesione di un affidamento legittimo. Le spese sono state compensate di fatto, con nulla sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La dedotta presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non impedisce la demolizione in assenza di accoglimento; nel caso concreto, inoltre, non è stata provata la presentazione di una pertinente istanza relativa alle opere contestate.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La mancata indicazione dell’area di sedime da acquisire non rende di per sé illegittima l’ordinanza che ordina la demolizione e prospetta l’eventuale acquisizione; le relative questioni possono essere dedotte nella successiva fase concernente gli effetti acquisitivi.

• art. 20 l.r. 4/2003

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente per sostenere la precarietà e la limitata consistenza delle opere, ma il TAR ha escluso che tale qualificazione fosse provata e comunque l’ha ritenuta recessiva rispetto all’abusività complessiva e ai vincoli insistenti sull’area.

• art. 35, comma 12, l. 47/1985

  Il regime speciale di silenzio-assenso sul condono non opera quando l’opera è non sanabile per la presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta.

• art. 33 l. 47/1985

  L’inedificabilità assoluta gravante sull’area esclude la sanabilità dell’opera abusiva.

• art. 15 l.r. 78/1976

  La disposizione stabilisce il divieto di edificazione entro 150 metri dalla battigia, immediatamente efficace anche nei confronti dei privati secondo l’interpretazione autentica successiva.

• art. 2, comma 3, l.r. 15/1991

  «le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla battigia»; «entro detta fascia sono consentite» solo «opere e impianti destinati alla diretta fruizione del mare, nonché la ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi già realizzati».

  La norma ha natura genuinamente interpretativa e retroattiva dell’art. 15 l.r. 78/1976, chiarendo che il divieto di costruire entro la fascia costiera valeva per i privati già dal 1976.

• art. 19 l.r. 78/1976

  La previsione delle deroghe per le iniziative già istruite e corredate dei prescritti nulla osta conferma, secondo il TAR, l’immediata efficacia dell’art. 15 nei confronti dei privati.

• artt. 7, 8, 9, 10 e 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio e del preavviso di rigetto non costituisce vizio invalidante quando il procedimento è vincolato e risulta evidente che la partecipazione non avrebbe potuto modificare l’esito.

• art. 9 l.r. 7/2019

  Invocato in relazione alla partecipazione procedimentale, non conduce all’annullamento del diniego perché l’esito era imposto dal vincolo di inedificabilità assoluta.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il fondamento, unitamente all’art. 10 del Regolamento UE 2016/679, dell’ordine di oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte e della proprietà.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore base per la tutela dei dati identificativi della parte interessata nella pubblicazione della sentenza.

Massime di principio

• Le opere abusive devono essere valutate nella loro complessiva incidenza edilizia e urbanistica, senza artificiose frammentazioni in interventi singolarmente considerati quando sussista una relazione funzionale o strutturale con il manufatto principale.
• La presentazione di una domanda di condono non abilita il privato a completare, trasformare o ampliare il manufatto abusivo; durante il procedimento sono ammessi soltanto gli interventi necessari alla sua integrità e conservazione, sicché le opere ulteriori ripetono l’illegittimità dell’abuso principale.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un provvedimento vincolato: una motivazione adeguata può risultare dalla dettagliata descrizione delle opere e dall’indicazione dei presupposti normativi, senza necessità di una specifica ponderazione dell’interesse pubblico né di una motivazione rafforzata sul tempo trascorso.
• Il decorso del tempo non consolida un affidamento tutelabile alla conservazione di un illecito edilizio permanente e non impone, per l’adozione della demolizione, una motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’abusività.
• Quando il diniego di sanatoria è imposto da un vincolo di inedificabilità assoluta e la situazione di fatto non è contestata, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non è invalidante, poiché la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un diverso esito; per la stessa ragione non opera il silenzio-assenso previsto dalla disciplina del condono.
• L’art. 2, comma 3, l.r. Sicilia 15/1991 ha natura di interpretazione autentica dell’art. 15 l.r. 78/1976: il divieto di edificare entro 150 metri dalla battigia opera anche nei confronti dei privati sin dal 1976, rendendo insanabili le opere abusive successive, salvo le specifiche eccezioni previste dalla disciplina.

Come è indicizzato