Sentenza n. 7085/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari di fondi interessati dalla realizzazione del collegamento ferroviario tra la stazione di Olbia-Terranova e l’aeroporto di Olbia-Costa Smeralda hanno impugnato in appello la sentenza del TAR Sardegna n. 288/2026. Con il primo motivo hanno dedotto violazione delle garanzie partecipative e difetto di istruttoria: in particolare, due appellanti, pur figurando nell’elenco delle ditte espropriande, non avrebbero ricevuto comunicazioni individuali; la successiva adesione alle osservazioni degli altri proprietari non avrebbe recuperato le facoltà partecipative perdute. Hanno inoltre contestato che RFI, dopo la nota del 28 gennaio 2025 con cui preannunciava verifiche sulla proposta alternativa, non avesse adottato una determinazione conclusiva, nonostante la variante al P.A.I. di Olbia del dicembre 2024 avesse modificato le condizioni idrogeologiche poste a fondamento dell’esclusione della soluzione. Hanno lamentato anche l’omesso esame della distanza del nuovo tratto stradale dai fabbricati esistenti e l’insufficiente valutazione comparativa delle alternative. Con il secondo motivo hanno censurato il diniego della verificazione richiesta in primo grado, sostenendo che l’accertamento tecnico avrebbe dovuto verificare la compatibilità della soluzione alternativa con il P.A.I. vigente e compararne tempi, costi e impatti ambientali e paesaggistici, senza sostituirsi alla scelta amministrativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i motivi e confermato la sentenza del TAR. Quanto alle comunicazioni, la procedura interessava più di cinquanta proprietari e l’avviso di avvio era stato pubblicato il 27 febbraio 2023 su un quotidiano locale e uno nazionale, con disponibilità degli elaborati: ricorrevano quindi le condizioni per la pubblicità collettiva, che non è resa inoperante dalla conoscenza catastale dei proprietari, poiché individuazione dei destinatari e modalità di comunicazione operano su piani distinti. In ogni caso, le ragioni delle due interessate erano state portate a conoscenza di RFI attraverso le osservazioni e le memorie del 16 gennaio 2025; non sono stati indicati ulteriori elementi specifici che avrebbero potuto introdurre, sicché la dedotta omissione non ha avuto efficacia invalidante. La variante al P.A.I. e la nota interlocutoria del 28 gennaio 2025 non incidono sulla legittimità originaria degli atti, da valutare in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della loro adozione; la sopravvenienza può eventualmente rilevare per successive valutazioni amministrative, ma non imponeva la riapertura del procedimento né dimostra l’illegittimità della scelta già approvata. La censura sulla distanza del nuovo tratto stradale è stata dichiarata non utilmente proponibile come motivo nuovo in appello, perché non articolata nei ricorsi introduttivi; è stata inoltre ritenuta generica, non essendo stata indicata la norma asseritamente violata né forniti elementi tecnici. Quanto alla verificazione, i quesiti richiesti avrebbero comportato una comparazione complessiva tra alternative progettuali in termini di compatibilità idrogeologica, tempi, costi e impatti, riservata all’Amministrazione e non al giudice. La verificazione ex art. 66 c.p.a. serve ad accertare o integrare conoscenze su fatti rilevanti, non a elaborare una diversa soluzione progettuale o a sostituire la ponderazione amministrativa. Non sussisteva una carenza istruttoria originaria: le alternative erano state esaminate nella relazione Italferr del 20 aprile 2023 e ritenute tecnicamente impraticabili sulla base del P.A.I. allora vigente e delle interferenze con l’opera ferroviaria. La scelta progettuale non presentava, rispetto al quadro allora esistente, macroscopica illogicità, irragionevolezza o travisamento. Appello respinto; spese del grado a carico degli appellanti, liquidate in complessivi 8.000 euro oltre accessori, in favore pro quota del Ministero e di RFI.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  Il giudice di primo grado respingeva, anzitutto, l’eccezione di incompetenza territoriale formulata da RFI, rilevando che, ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a., gli effetti diretti degli atti impugnati erano circoscritti al territorio della Regione Sardegna e, segnatamente, al territorio del Comune di Olbia.

  La competenza territoriale è stata individuata in base alla circoscrizione territoriale degli effetti diretti degli atti impugnati; la questione era stata risolta dal TAR e non è stata oggetto di riforma.

• art. 3, comma 2, d.P.R. 327/2001

  La disciplina concernente l’individuazione dei destinatari degli atti e quella relativa alle modalità della loro comunicazione operano, infatti, su piani distinti: la prima consente di individuare il soggetto al quale devono essere riferiti gli effetti della procedura; la seconda stabilisce le forme mediante le quali deve esserne assicurata la partecipazione, prevedendo, in presenza di un numero particolarmente elevato di destinatari, modalità di pubblicità collettiva.

  L’individuazione catastale del proprietario determina a chi riferire gli effetti della procedura espropriativa, ma non esclude l’applicazione delle forme di pubblicità collettiva consentite quando ricorrano i relativi presupposti.

• artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001

  In applicazione di tale principio, la giurisprudenza di questa Sezione ha già chiarito che, in presenza dei presupposti previsti dagli artt. 11 e 16 del d.P.R. n. 327 del 2001, l’adempimento degli obblighi di comunicazione mediante le forme di pubblicità collettiva stabilite dalla disciplina speciale esonera l’Amministrazione dall’invio delle comunicazioni individuali (Cons. Stato, sez. IV, n. 2967 del 2014).

  Quando ricorrono i presupposti previsti dalla disciplina espropriativa, la pubblicità collettiva assolve gli obblighi di comunicazione e non è necessario inviare anche comunicazioni individuali.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione prevista dall’art. 66 c.p.a. è invece funzionale all’accertamento e all’integrazione delle conoscenze relative ai fatti rilevanti per la decisione; non può essere trasformata in uno strumento mediante il quale ricostruire in sede giurisdizionale una diversa soluzione progettuale o effettuare una nuova ponderazione degli interessi coinvolti.

  La verificazione può chiarire o integrare conoscenze tecniche su fatti rilevanti, ma non può essere utilizzata per comparare opzioni progettuali e compiere una ponderazione riservata all’amministrazione.

Massime di principio

• Nelle procedure espropriative che coinvolgono più di cinquanta destinatari, quando ricorrono i presupposti previsti dalla disciplina speciale, la pubblicità collettiva sostituisce la comunicazione individuale; la conoscenza catastale dei proprietari non rende inapplicabile tale modalità, perché individuazione dei destinatari e forme di comunicazione hanno funzioni distinte.
• L’eventuale omissione della comunicazione individuale non determina l’invalidità della procedura quando siano state legittimamente utilizzate le forme di pubblicità collettiva previste dalla legge. Inoltre, il vizio partecipativo non è invalidante se le ragioni dell’interessato sono state effettivamente sottoposte all’amministrazione e non sono indicati elementi specifici ulteriori che la partecipazione tempestiva avrebbe consentito di apportare.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo va valutata sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione. Una sopravvenienza normativa o fattuale può giustificare una nuova valutazione per il futuro, ma non rende retroattivamente illegittima la determinazione precedentemente adottata né impone, di per sé, la riapertura del procedimento concluso.
• Nelle scelte progettuali e nella localizzazione delle aree da espropriare, il sindacato giurisdizionale riguarda la correttezza dell’istruttoria, l’esattezza dei presupposti di fatto e l’assenza di macroscopica illogicità, irragionevolezza o travisamento; il giudice non può sostituire alla valutazione amministrativa una propria comparazione di convenienza tra alternative progettuali.
• La verificazione ex art. 66 c.p.a. è diretta ad accertare o integrare conoscenze su fatti rilevanti per la decisione e non può essere usata per ricostruire una soluzione progettuale alternativa o svolgere una comparazione di tempi, costi e impatti che implichi una nuova ponderazione amministrativa.
• In appello non è consentito introdurre come autonomo motivo una censura non proposta con i ricorsi introduttivi; una doglianza è comunque generica se non individua la specifica disposizione asseritamente violata e non fornisce elementi tecnici idonei a sostenerla.

Come è indicizzato