Sentenza n. 3978/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l'inammissibilità del ricorso originario per violazione del giudicato o del ne bis in idem, per mancata notificazione all'AGCM, per acquiescenza agli atti di proroga e per mancata partecipazione alla gara. Nel merito ha contestato l'affermazione del TAR secondo cui la gara non avrebbe potuto essere avviata in assenza dell'approvazione definitiva del Piano comunale delle coste, sostenendo che il Piano regionale delle coste, integrato dagli elaborati progettuali comunali, consentisse l'individuazione dei lotti. Ha inoltre censurato l'accoglimento di una doglianza mai proposta, relativa alla pretesa illegittimità dell'avvio della gara in assenza del piano, ravvisando un vizio di extrapetizione. La società appellata aveva invece impugnato gli atti comunali non per contestare l'indizione della gara in sé, ma per la scelta di non includere tra i lotti il tratto di spiaggia già oggetto della propria concessione, deducendo incompetenza e violazioni procedimentali nella formazione dell'elaborato pianificatorio, carenza di motivazione sull'esclusione dell'area, illegittima disapplicazione del d.l. n. 131 del 2024 e mancata previsione di indennizzi.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata integralmente. Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni preliminari del Comune: gli atti impugnati non erano esecutivi di un giudicato, poiché la precedente sentenza non era ancora passata in giudicato e lasciava all'amministrazione margini di discrezionalità sull'an e sul quomodo della gara; l'AGCM non era controinteressata necessaria in ogni controversia concernente la concorrenza; l'accettazione delle precedenti proroghe non precludeva l'impugnazione di successivi atti modificativi; la società aveva interesse a contestare l'esclusione del lotto cui aspirava e non era tenuta a partecipare a una gara relativa ad altri lotti. Nel merito, il TAR aveva accolto una censura mai proposta, incorrendo in extrapetizione, perché la società aveva sempre sostenuto la necessità di includere il proprio lotto nella gara e non l'illegittimità della gara per mancata approvazione del Piano comunale delle coste. In ogni caso, tale censura sarebbe stata infondata: nelle more dell'approvazione del piano comunale, l'approvazione del Piano regionale delle coste consente di procedere all'attività concessoria, salvo lacune palesi e non colmabili mediante interpretazione del piano regionale. Il Comune poteva quindi utilizzare un progetto provvisorio di piano e gli elaborati dell'ufficio tecnico per individuare i lotti, senza che ciò usurpasse le competenze del Consiglio comunale o elidesse le successive garanzie procedimentali. La scelta di non includere il lotto già concesso alla società è stata ritenuta una scelta pianificatoria discrezionale, giustificata dalla modifica della dividente demaniale e dall'accessibilità dell'area dal Comune limitrofo, nonché finalizzata alla fruizione pubblica. Non sussiste un diritto di insistenza o di esclusiva del concessionario uscente. È stata inoltre ritenuta legittima la proroga tecnica sino al 15 settembre 2025: essa è eccezionale, funzionale alla singola gara e limitata al tempo strettamente necessario, mentre il 30 settembre 2027 costituisce soltanto il termine massimo e non un termine fisso cui prorogare automaticamente ogni concessione. Nel caso concreto, non essendo stata bandita una gara per il lotto della società, la proroga tecnica non poteva comunque operare in suo favore e la concessione, già scaduta il 31 dicembre 2023, doveva essere rilasciata. La domanda di indennizzo è stata respinta perché il lotto non era stato posto a gara e la società non aveva fornito alcuna prova degli investimenti non ammortizzati; inoltre, il giudice ha escluso l'esistenza di un generale diritto del concessionario cessato a indennizzi o ristori a carico dell'amministrazione. Le spese sono state compensate per entrambi i gradi; il contributo unificato del primo grado è rimasto a carico della società, condannata anche a rimborsare quello dell'appello.

Norme richiamate

• art. 12 Dir. 2006/123/CE

  Le amministrazioni devono svolgere una procedura di selezione per l'affidamento di nuove concessioni e non possono disporre rinnovi o proroghe automatiche incompatibili con il diritto dell'Unione.

  La disposizione ha effetto diretto e impone alle amministrazioni di disapplicare le norme interne incompatibili, salvo che sia adeguatamente dimostrata la non scarsità della risorsa.

• art. 49 TFUE

  Le amministrazioni devono indire la gara quando la concessione presenta un interesse transfrontaliero certo.

  L'obbligo di gara opera anche al di fuori dell'art. 12 della direttiva servizi quando sussiste un interesse transfrontaliero certo.

• art. 1, commi 682-684, l. 145/2018

  Le disposizioni nazionali sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime sono state disapplicate in quanto incompatibili con il diritto dell'Unione.

• art. 3 l. 118/2022

  La proroga tecnica è consentita solo eccezionalmente, in funzione della conclusione della singola procedura di gara e per il tempo strettamente necessario; il termine massimo previsto dalla legge non è un termine fisso né comporta proroghe automatiche.

• art. 4, comma 9, l. 118/2022

  Non fonda, nel caso deciso, un diritto all'indennizzo, anche perché non era stata bandita una gara per il lotto interessato e la società non aveva provato investimenti non ammortizzati.

• art. 15, comma 1, l.r. Puglia 17/2015

  Fino alla data di approvazione del P.C.C., l'esercizio dell'attività concessoria è disciplinato dal vigente P.R.C.

  L'approvazione del Piano regionale delle coste costituisce, di regola, presupposto sufficiente per la ripresa dell'attività concessoria nelle more del piano comunale; l'assenza del P.C.C. è ostativa solo in presenza di lacune palesi e non colmabili del P.R.C.

• art. 4 l.r. Puglia 17/2015

  Disciplina il procedimento di approvazione del Piano comunale delle coste e le relative competenze e garanzie procedimentali, che devono essere rispettate per l'approvazione definitiva, ma non impedisce l'adozione di elaborati provvisori funzionali all'avvio delle gare.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Gli atti pianificatori a contenuto generale non richiedono una motivazione specifica ulteriore rispetto a quella desumibile dalla loro natura e dal quadro pianificatorio di riferimento.

• art. 21-bis l. 287/1990

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM non la rende controinteressata necessaria in ogni giudizio amministrativo nel quale venga in rilievo l'interesse alla concorrenza.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente all'appellato di riproporre in appello i motivi assorbiti o non esaminati dal giudice di primo grado, ma non consente di introdurre una censura diversa da quella proposta in primo grado.

• art. 98 c.p.a.

  Ha costituito la base processuale dell'istanza cautelare proposta in appello, accolta con sospensione dell'efficacia della sentenza impugnata.

Massime di principio

• Nelle more dell'approvazione del Piano comunale delle coste, l'attività concessoria demaniale marittima può essere esercitata sulla base del Piano regionale delle coste, quando quest'ultimo contenga prescrizioni sufficientemente dettagliate; l'assenza del piano comunale è ostativa soltanto in presenza di lacune palesi e non colmabili mediante interpretazione del piano regionale.
• L'amministrazione comunale può predisporre e utilizzare, per avviare tempestivamente una gara sulle concessioni demaniali marittime, elaborati pianificatori provvisori conformi al Piano regionale delle coste, senza che ciò comporti l'esautoramento dell'organo competente all'approvazione definitiva del Piano comunale delle coste, purché siano successivamente rispettate le garanzie procedimentali previste dalla legge regionale.
• Il concessionario uscente non vanta un diritto di insistenza né un diritto di esclusiva sulla riassegnazione dell'area demaniale; l'amministrazione può scegliere, nell'esercizio della discrezionalità pianificatoria, di non porre l'area a gara e di destinarla alla fruizione pubblica, se la scelta è coerente con il quadro pianificatorio e con le caratteristiche dell'area.
• La proroga tecnica delle concessioni demaniali è una misura eccezionale, strettamente collegata alla conclusione della singola gara e limitata al tempo necessario per il suo svolgimento; il termine legislativo massimo non è un termine fisso né legittima proroghe automatiche o sganciate dall'indizione della gara.
• Il giudice incorre in extrapetizione quando accoglie una censura mai proposta e incompatibile con l'interesse azionato dal ricorrente; il giudice amministrativo deve mantenersi entro il perimetro delle domande e delle censure effettivamente dedotte.
• La pretesa di indennizzo per la cessazione di una concessione demaniale richiede, quanto meno, la specifica allegazione e prova degli investimenti non ammortizzati; in mancanza di tale prova non può essere riconosciuto alcun ristoro patrimoniale.

Come è indicizzato