Sentenza n. 1049/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la dichiarazione comunale di decadenza dal permesso di costruire rilasciato per un complesso residenziale composto da cinque palazzine, nonché la successiva nota di rigetto delle deduzioni e della richiesta di autotutela e l’ordine di sospensione dei lavori, divenuto nel frattempo inefficace. Ha sostenuto che il permesso fosse subordinato, quanto alla propria efficacia, al previo deposito presso il Genio Civile della documentazione relativa alle opere in cemento armato in zona sismica. Secondo la ricorrente, il termine annuale per l’inizio dei lavori avrebbe dovuto decorrere dal deposito degli elaborati relativi a tutti i corpi di fabbrica, avvenuto il 31 gennaio 2025, sicché l’avvio dei lavori nel dicembre 2025 sarebbe stato tempestivo. Sono stati inoltre dedotti il difetto di motivazione, per mancata indicazione del dies a quo del termine, il richiamo all’art. 21-quater della l. 241/1990, la violazione dell’affidamento derivante dalla nota comunale del 2 febbraio 2024 e l’inapplicabilità dell’art. 15, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001. Il Comune ha sostenuto che il termine annuale decorresse dal rilascio o, quantomeno, dalla notificazione del permesso; che il deposito presso il Genio Civile costituisse un ordinario obbligo legale per l’esecuzione delle opere strutturali, non una condizione sospensiva dell’efficacia del titolo; che le attività eseguite fossero opere preliminari non idonee a dimostrare un inizio sostanziale dei lavori e che la decadenza si fosse prodotta automaticamente per effetto del tardivo o mancato avvio dell’intervento.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a., ritenendo manifestamente infondati i motivi relativi alla decadenza. Ha interpretato il permesso di costruire secondo gli artt. 1362-1371 c.c., rilevando che il titolo stabiliva espressamente l’inizio dei lavori entro un anno dal rilascio e richiamava l’obbligo di presentare la denuncia al Genio Civile prima dell’avvio delle opere in cemento armato, senza configurare tale adempimento come condizione sospensiva. Il deposito presso il Genio Civile è stato quindi qualificato come obbligo normativo per l’esecuzione delle opere strutturali, non idoneo a sospendere la decorrenza del termine annuale previsto dall’art. 15 d.P.R. 380/2001. L’avvio dei lavori nel dicembre 2025, anche con riferimento al corpo A, è stato ritenuto tardivo; a maggior ragione non è risultato tempestivo l’avvio relativo agli altri corpi di fabbrica. È stato ritenuto irrilevante che il Comune non avesse indicato espressamente il dies a quo, poiché esso risultava ricavabile dal complessivo contenuto dell’atto e la decadenza costituiva esito vincolato, con conseguente attenuazione dell’onere motivazionale. È stato altresì ritenuto ininfluente il riferimento comunale all’art. 15, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001, trattandosi di profilo non incidente sulla sostanza della decisione. La nota comunale del 2 febbraio 2024, pur avendo richiesto il deposito della documentazione relativa agli altri corpi di fabbrica prima dell’inizio dei lavori, non poteva impedire l’adozione successiva del provvedimento vincolato di decadenza, potendo rilevare soltanto ai fini delle spese. Il richiamo all’art. 21-quater l. 241/1990 è stato giudicato non pertinente. Il ricorso è stato respinto quanto alla decadenza e alla nota di conferma, mentre è stato dichiarato inammissibile quanto all’ordine di sospensione dei lavori, già inefficace al momento della proposizione del ricorso. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  “INIZIO ENTRO UN ANNO dal rilascio del permesso di costruire ed essere ULTIMATI ENTRO TRE ANNI dal loro inizio”

  Il termine annuale per l’inizio dei lavori ha natura perentoria e la sua inosservanza determina automaticamente la decadenza dal permesso di costruire; il termine decorre dal rilascio del titolo secondo quanto espressamente previsto dal permesso.

• art. 15, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  Il richiamo eventualmente non congruente a tale disposizione non inficia la decadenza quando la decisione amministrativa risulta sostanzialmente corretta e vincolata.

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  I termini del permesso di costruire svolgono anche una funzione di prevenzione del degrado derivante da cantieri abbandonati, opere incompiute o costruzioni non ultimate.

• artt. 64 e seguenti d.P.R. 380/2001

  Gli adempimenti relativi alle opere in cemento armato e al deposito presso il Genio Civile costituiscono obblighi legali per l’esecuzione delle opere strutturali e non determinano, di per sé, una condizione sospensiva dell’efficacia del permesso di costruire.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell’atto di decadenza è sufficiente quando il dies a quo risulta dal contenuto complessivo del provvedimento; trattandosi di attività vincolata, l’onere motivazionale è attenuato.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La disciplina della sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione del provvedimento non è pertinente quando si discute della decorrenza dei termini e della decadenza automatica dal permesso di costruire.

• art. 60 c.p.a.

  Il giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata quando la causa è manifesta, l’istruttoria è completa e le parti sono state previamente avvisate.

• artt. 1362-1371 c.c.

  Le clausole del permesso di costruire devono essere interpretate secondo le regole sull’interpretazione degli atti, senza sovvertire il significato inequivocabile del testo mediante il richiamo a una diversa intenzione dell’amministrazione.

Massime di principio

• Il termine per l’inizio dei lavori previsto dal permesso di costruire ha natura perentoria e la sua inosservanza determina automaticamente la decadenza dal titolo, salvo proroga validamente richiesta e concessa nei casi previsti dalla legge.
• L’obbligo di depositare presso il Genio Civile la denuncia o la documentazione relativa alle opere in cemento armato, quando previsto dal titolo come adempimento da eseguire prima dell’avvio delle opere strutturali, non costituisce condizione sospensiva dell’efficacia del permesso di costruire se il testo del titolo non qualifica espressamente tale adempimento come condizione dell’efficacia.
• La decorrenza del termine per l’inizio dei lavori deve essere individuata sulla base del contenuto del permesso di costruire; non è consentito trasformare un titolo soggetto a termini in un’autorizzazione sine die rimessa alla libera scelta del titolare quanto al momento di completamento degli adempimenti tecnici.
• In presenza di una decadenza vincolata e automatica, l’omessa indicazione espressa del dies a quo non determina di per sé il difetto di motivazione quando tale elemento sia ricavabile dal complessivo contenuto del provvedimento e non residui per l’amministrazione alcun margine di scelta sul contenuto finale.
• Una precedente comunicazione dell’amministrazione che richieda integrazioni documentali non impedisce l’adozione successiva della decadenza quando siano maturati i presupposti vincolati previsti dalla legge; essa può tuttavia assumere rilievo nella regolazione delle spese o in altri eventuali giudizi sull’affidamento.
• L’impugnazione di un ordine di sospensione dei lavori è inammissibile se, al momento della proposizione del ricorso, l’ordine è già divenuto inefficace e non sussiste più un interesse concreto e attuale alla sua eliminazione.

Come è indicizzato