Sentenza del 17/10/2023 n. 190 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

I giudici rimettenti hanno impugnato la legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 4-bis, del DPR 29 settembre 1973, n. 602, così come modificato dall'art. 3-bis del d.l. n. 146/2021 (convertito nella legge n. 215/2021). La norma limita la possibilità di impugnare "direttamente" il ruolo e la cartella che si assumono invalidamente notificati quando il contribuente venga a conoscenza dell'atto tramite l'estratto di ruolo, consentendo l'impugnazione anticipata solo se il debitore dimostra un pregiudizio connesso ai rapporti con la pubblica amministrazione (partecipazione a procedure di appalto, riscossione da soggetti pubblici, perdita di benefici). I rimettenti deducevano violazioni degli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 Cost.: compressione del diritto di difesa, disparità di trattamento rispetto alla giurisdizione ordinaria, irragionevole esclusione di altri pregiudizi (es. pignoramento, difficoltà di accesso al credito, effetti su cessioni di azienda), ed eventuale carenza dei requisiti di urgenza per il d.l.. Nei fatti rilevanti vi erano ricorsi relativi a cartelle per TARSU/tributi locali (anno 2011) che si dicevano non validamente notificate e ormai prescritte in assenza di atti interruttivi.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili entrambe le questioni sollevate. Motivazioni principali: (i) per il Giudice di pace di Napoli, inammissibilità per difetto di adeguata esposizione della rilevanza (mancanza di elementi fattuali concreti e contraddittorietà sulle notifiche); (ii) per la Corte di giustizia tributaria la questione è stata ritenuta inammissibile perché l'eventuale vuoto di tutela denunciato attiene a scelte di sistema e alla discrezionalità del legislatore in materia di discipline processuali: la rimessione richiedeva un intervento normativo di carattere strutturale piuttosto che un controllo costituzionale. La Corte ha comunque riconosciuto l'esistenza di una problematica reale (ampia massa di crediti vetusti, inefficienze del sistema di riscossione e delle notifiche) e ha formulato un espresso auspicio che il Governo dia attuazione ai principi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione (richiamando la delega di cui all'art. 18 della legge n. 111/2023). Conseguenza pratica: la limitazione dell'impugnazione diretta prevista dall'art. 12, comma 4-bis, resta operativa e le questioni prospettate non hanno ottenuto pronuncia di costituzionalità.

Norme richiamate

• art. 12, comma 4-bis, DPR 29 settembre 1973, n. 602

  introdotto dall'art. 3-bis del D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, convertito

  la norma limita l'impugnazione diretta di ruolo e cartella noti tramite estratto di ruolo alle sole ipotesi di pregiudizio collegate a rapporti con la pubblica amministrazione; la Corte ha ritenuto che la disciplina rientri nella discrezionalità del legislatore e che le questioni sollevate fossero rimediate principalmente con interventi normativi di sistema

• art. 3 Cost.

  parametro invocato per la presunta violazione del principio di uguaglianza; la Corte ha ritenuto che le questioni sull'asserita disparità richiedessero valutazioni legislative e non una declaratoria costituzionale in mancanza di adeguata rilevanza fattuale

• art. 24 Cost.

  parametro invocato in relazione al diritto di difesa; la Corte ha osservato la compressione della tutela anticipata ma ha considerato che la soluzione al problema è di competenza legislativa e che non risultava fondata la questione costituzionale posta

• art. 113 Cost.

  richiamato con riferimento alla giurisdizione e alla tutela giurisdizionale; la Corte ha ritenuto non manifestamente fondate le censure atteso il ruolo discrezionale del legislatore e la necessità di interventi di riforma

• art. 19, comma 3, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  interpretato alla luce della giurisprudenza di legittimità (Cass. SS.UU. 2015) come norma che originariamente aveva favorito l'impugnazione immediata del ruolo/cartella; la Corte ha ricostruito l'evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha portato alla novella del 2021

• Cass. SS.UU. n. 19704/2015

  giurisprudenza citata quale origine della possibilità di impugnazione immediata dell'estratto di ruolo quando la cartella non è validamente notificata; la Corte ha ricostruito come tale orientamento abbia poi determinato un forte aumento del contenzioso

• Cass. SS.UU. n. 26283/2022

  sentenza che ha ritenuto applicabile la novella anche ai processi pendenti; la Corte costituzionale ha dato rilievo a tale evoluzione ma ha comunque ritenuto che la soluzione del problema sia rimessa alla discrezionalità legislativa

• art. 80, comma 4, cod. contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016)

  richiamato dalla norma come fattispecie di pregiudizio rilevante che consente l'impugnazione diretta quando l'iscrizione a ruolo pregiudichi la partecipazione a procedure di appalto

• regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40 (art. 1, comma 1, lett. a))

  richiamato come riferimento per la riscossione di somme da soggetti pubblici e per le verifiche che giustificano l'impugnazione anticipata

• art. 72-bis DPR 602/1973

  richiamato nel dibattito giurisprudenziale sulla possibilità di impugnare azioni esecutive come il pignoramento di crediti; la Corte ha osservato che la tutela generale resta presente tramite la possibilità di contestare atti esecutivi viziati

• art. 14 D.Lgs. 472/1997

  citato nel ragionamento sui possibili effetti dell'estratto di ruolo (es. responsabilità del cessionario nella cessione d'azienda) che possono generare un reale interesse ad agire

• art. 25-novies Codice della Crisi d'Impresa

  richiamato per segnalare l'effetto delle comunicazioni obbligatorie dei creditori pubblici qualificati sulle imprese in mora e l'impatto dell'estratto di ruolo sull'accesso al credito

• art. 18 legge 9 agosto 2023, n. 111

  citato dalla Corte come richiamo alla delega al Governo per la revisione del sistema nazionale della riscossione: la Corte ha formulato un auspicio che il Governo attui i principi e criteri direttivi contenuti nella delega

Massime di principio

• Dopo la modifica del 2021, l'impugnazione "diretta" di ruolo e cartella conosciuti tramite estratto di ruolo è ammessa soltanto nelle fattispecie tassativamente indicate (pregiudizi nei rapporti con la P.A. come gare, riscossioni da enti pubblici, perdita di benefici), salvo diversa interpretazione estensiva del giudice che dimostri un nesso concreto con la ratio della norma.
• Quando la notifica della cartella è contestata ma non vi è un atto successivo notificato, resta in molti casi la possibilità di tutela "indiretta" impugnando l'atto esecutivo che concretizza la riscossione; perciò è strategico conservare e documentare eventuali atti successivi e chiedere misure cautelari tempestive per evitare esecuzioni irreversibili.
• Per prospettare con successo una questione costituzionale occorre una motivazione di rilevanza ben documentata e specifica sul caso concreto: la Corte Costituzionale tende a dichiarare inammissibili questioni astratte o prive di adeguata rappresentazione fattuale.
• La Corte riconosce l'esistenza di un problema sistemico legato al 'magazzino' di crediti vetusti e alle inefficienze delle notifiche; tuttavia la soluzione di queste patologie ricade principalmente nella discrezionalità del legislatore e richiede interventi normativi e organizzativi (es. revisione delle procedure di riscossione, obblighi amministrativi, rimedi amministrativi preventivi).
• In casi concreti, è consigliabile al contribuente: (a) documentare con cura le difformità nelle notifiche; (b) valutare l'opportunità di ricorso amministrativo preliminare o di misure cautelari immediate; (c) comprovare un pregiudizio specifico collegabile alle fattispecie previste dalla norma se si intende proporre un'impugnazione diretta; (d) considerare azioni processuali volte a dimostrare l'inesistenza o la prescrizione del credito qualora vi siano elementi fattuali solidi.