Sentenza n. 13263/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di ventiquattro impianti fotovoltaici ubicati nello stesso sito e ammessi nel 2011 alla tariffa di 0,322 euro/kWh prevista dal Terzo Conto energia, ha impugnato il provvedimento con cui il GSE, all’esito di verifiche mediante sopralluogo, ha qualificato gli impianti come un unico impianto cumulativo di 372,6 kW, ravvisando un artato frazionamento finalizzato all’ottenimento di una tariffa più elevata, e ha rideterminato la tariffa in 0,303 euro/kWh. Sono stati dedotti: difetto di motivazione e violazione del contraddittorio per mancata analitica confutazione delle osservazioni procedimentali; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, sostenendo che l’atto fosse un annullamento d’ufficio tardivo o comunque adottato oltre il termine ragionevole, con lesione del legittimo affidamento; difetto di istruttoria e insussistenza dell’artato frazionamento, valorizzando l’autonomia degli impianti, le diverse particelle catastali e i distinti punti di connessione, nonché l’inapplicabilità retroattiva dell’art. 29 d.m. 23 giugno 2016 e del criterio delle particelle contigue; prescrizione decennale dei crediti relativi alle somme erogate anteriormente al 5 agosto 2015. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati anche gli atti taciti di sospensione degli incentivi e le operazioni di recupero, deducendo difetto di motivazione, violazione della buona fede e ulteriore prescrizione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto adeguata la motivazione del provvedimento, poiché il GSE aveva riportato e valutato le osservazioni della società; non era necessaria una confutazione analitica di ogni argomento, essendo sufficiente una motivazione complessivamente chiara e coerente. Ha qualificato il potere esercitato come decadenza parziale ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, e non come autonomo potere di mera rideterminazione sottratto a limiti temporali. La rideterminazione retroattiva della tariffa incide infatti sul contenuto del provvedimento di ammissione e costituisce decadenza, ancorata ai presupposti dell’autotutela. Il termine di dodici mesi è stato ritenuto rispettato, decorrendo dal 10 aprile 2025, data in cui il GSE aveva acquisito piena conoscenza degli elementi costitutivi della violazione dopo l’istruttoria, fino al provvedimento del 5 agosto 2025. I termini procedimentali di 180 giorni sono stati qualificati come ordinatori o acceleratori, non determinando la perdita del potere. È stata esclusa la lesione del legittimo affidamento, poiché il mero decorso del tempo non garantisce l’esito favorevole del controllo e la complessità dell’istruttoria giustificava la durata del procedimento. L’artato frazionamento è stato ritenuto provato dalla convergenza di più indici: identità del soggetto responsabile, contiguità delle particelle, medesima data di entrata in esercizio e presentazione delle domande nello stesso mese. La pluralità dei punti di connessione non esclude l’unicità dell’impianto. Il divieto di artato frazionamento è stato ricondotto al generale divieto di abuso del diritto, quale principio immanente e non dipendente dall’efficacia costitutiva delle disposizioni regolamentari successive; il richiamo al d.m. 23 giugno 2016 è stato considerato ricostruttivo e non retroattivo. Quanto alla prescrizione, il TAR ha ritenuto che la reticenza o incompletezza delle informazioni relative alla configurazione unitaria degli impianti abbia integrato occultamento doloso, sospendendo la prescrizione fino alla scoperta dei fatti, formalizzata il 10 aprile 2025. Gli atti di sospensione e recupero sono stati qualificati come esecutivi della decadenza e non come provvedimenti autonomi; le fatture negative e le informazioni disponibili nel portale GSE rendevano conoscibili importi e modalità di recupero. La società è stata condannata alle spese, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione è adeguata quando espone in modo chiaro le ragioni di fatto e di diritto della decisione; non è necessaria la confutazione analitica di ogni osservazione procedimentale.

• art. 10, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare le osservazioni e i documenti dell’interessato quando pertinenti all’oggetto del procedimento, senza dover replicare espressamente a ciascun argomento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole, nella fattispecie, è stato ritenuto applicabile alla decadenza richiamata dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011; decorre dalla piena conoscenza dei fatti e delle circostanze rilevanti e non dal momento dell’originaria ammissione agli incentivi.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Il potere di controllo del GSE conserva natura decadenziale, ma la decadenza è ancorata ai presupposti dell’autotutela; non è configurabile una mera rideterminazione della tariffa quale tertium genus privo di limiti temporali.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Il termine di 180 giorni per le verifiche ha natura ordinatoria o acceleratoria e il suo superamento non comporta la decadenza dal potere di controllo.

• art. 11, comma 3, d.m. 31 gennaio 2014

  La disposizione consente la rideterminazione dell’incentivo e il recupero delle somme indebitamente erogate, ma deve essere interpretata in coerenza con la disciplina primaria dell’art. 42 d.lgs. 28/2011.

• art. 29 d.m. 23 giugno 2016

  La disposizione esprime e ricostruisce il divieto di artato frazionamento e i relativi indici, senza costituirne ex novo l’operatività; i principi generali sono applicabili alle verifiche sugli impianti incentivati.

• art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011

  Il riferimento alle particelle contigue non ha valore costitutivo del divieto di artato frazionamento, ma individua uno degli indici, non tassativi, della fattispecie elusiva.

• art. 2946 c.c.

  I crediti restitutori del GSE sono soggetti a prescrizione decennale, decorrente in via ordinaria dai singoli versamenti, salvo l’operatività della sospensione per occultamento doloso.

• art. 2935 c.c.

  La possibilità di esercitare il diritto restitutorio è ostacolata quando l’amministrazione non possa conoscere, per condotte del beneficiario, la configurazione illecita del rapporto incentivante.

• art. 2941, n. 8, c.c.

  La prescrizione è sospesa finché il dolo del debitore non sia scoperto; nel caso concreto la scoperta è stata individuata nella comunicazione del 10 aprile 2025.

Massime di principio

• La rideterminazione retroattiva in diminuzione della tariffa incentivante, quando incide sul contenuto del provvedimento di ammissione e deriva da un controllo sostanziale su elementi nuovi, costituisce decadenza parziale ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, anche se l’atto è denominato diversamente dal GSE; non è configurabile un autonomo potere di mera rideterminazione sottratto ai limiti temporali previsti dalla legge.
• Il termine ragionevole richiamato dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 decorre dal momento in cui il GSE acquisisce piena conoscenza degli elementi costitutivi della violazione, anche quando tale conoscenza emerga solo all’esito di sopralluoghi, interlocuzioni e raffronto tra più pratiche formalmente distinte.
• I termini regolamentari per la conclusione delle verifiche del GSE hanno natura ordinatoria o acceleratoria, salvo espressa previsione legislativa contraria; il loro superamento non determina di per sé la perdita del potere di controllo né l’illegittimità del provvedimento conclusivo.
• Il divieto di artato frazionamento degli impianti incentivati costituisce applicazione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche in assenza di una specifica previsione vigente al momento dell’ammissione agli incentivi. Identità del titolare, contiguità dei terreni, medesima data di entrata in esercizio e presentazione ravvicinata delle domande possono, valutati congiuntamente, dimostrare l’unicità sostanziale dell’impianto; la pluralità dei punti di connessione non è decisiva in senso contrario.
• La prescrizione decennale dei crediti restitutori del GSE può essere sospesa per occultamento doloso quando il beneficiario ometta o rappresenti in modo incompleto informazioni decisive sulla configurazione unitaria degli impianti e sulla tariffa applicabile; il termine decorre dalla scoperta della fattispecie elusiva.
• Il GSE non deve confutare analiticamente ogni osservazione dell’interessato: è sufficiente che esamini le memorie pertinenti e renda una motivazione complessivamente chiara e coerente sulle ragioni del rigetto.

Come è indicizzato