Sentenza n. 14799/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’accertamento della formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono presentata nel 2004 e la conseguente declaratoria di inefficacia o nullità, ovvero l’annullamento, del provvedimento comunale di rigetto, con condanna dell’amministrazione al rilascio del titolo in sanatoria. Ha dedotto: la violazione della disciplina regionale sul silenzio-assenso, sostenendo che la domanda fosse completa e che fosse decorso il termine di 36 mesi; la conseguente consumazione del potere amministrativo e l’illegittimità o nullità del provvedimento tardivo; in subordine, l’illegittimità del provvedimento per mancata ricorrenza dei presupposti dell’autotutela, in particolare per difetto di interesse pubblico attuale, motivazione e ponderazione degli interessi; l’erronea qualificazione dell’intervento e il superamento dei limiti dimensionali, sostenendo che il soppalco non comportasse aumento di superficie utile o volume; infine, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto. Roma Capitale ha sostenuto che il silenzio-assenso non si formasse per il mero decorso del termine, poiché l’intervento era estraneo ai limiti sostanziali della sanatoria, e ha difeso la correttezza dell’istruttoria e della qualificazione dell’intervento. Risorse per Roma S.p.A. ha eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha ritenuto legittimo il rigetto dell’istanza di condono. Ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Risorse per Roma S.p.A., poiché la società in house, interamente partecipata da Roma Capitale, aveva svolto l’attività istruttoria e assunto le determinazioni conclusive oggetto di impugnazione. Nel merito, il Collegio ha affermato che il silenzio-assenso richiede, oltre alla presentazione dell’istanza, alla completezza documentale e al decorso del termine, che la domanda sia almeno riconducibile al modello normativo astratto previsto dalla legge. La domanda della ricorrente, qualificata come abuso di tipologia n. 1 e riferita a un soppalco di 11 mq in un locale commerciale di 23 mq, risultava già inconfigurabile sul piano giuridico, perché estranea ai limiti dimensionali della disciplina invocata; il superamento del limite del 20 per cento sarebbe risultato comunque sussistente anche considerando la diversa qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia. Non si trattava quindi di un semplice difetto dei requisiti sostanziali di una domanda idonea ad attivare il procedimento tacito, ma di una domanda non sussumibile nella fattispecie normativa tipica, con conseguente mancata formazione del silenzio-assenso. Da ciò è derivato che non vi era stata consumazione del potere amministrativo: Roma Capitale conservava il potere-dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Il rigetto non costituiva esercizio di autotutela, poiché non incideva su un precedente titolo favorevole già formatosi; pertanto, non era applicabile l’art. 21-nonies l. 241/1990. Il TAR ha inoltre escluso il difetto di istruttoria, ritenendo corretto che l’amministrazione valutasse la domanda sulla base della qualificazione e dei dati dimensionali indicati dalla stessa richiedente, senza obbligo di sostituirsi a quest’ultima nella prospettazione di una diversa fattispecie di sanatoria. È stata infine esclusa la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché tale disposizione non impone una confutazione analitica e puntuale di ogni osservazione, essendo sufficiente una motivazione complessivamente idonea a rendere comprensibili le ragioni del mancato superamento degli elementi ostativi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 3, l.r. Lazio n. 12/2004

  La formazione del silenzio-assenso in materia di condono presuppone la presentazione di un’istanza completa, il decorso del termine previsto e la riconducibilità della domanda al modello normativo tipico.

• art. 2, comma 1, lett. a), l.r. Lazio n. 12/2004

  opere «che non abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al venti per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, superiore a 200 metri cubi»

  La domanda di condono deve riguardare un intervento compatibile con i limiti dimensionali previsti dalla disciplina; quando l’intervento, per come rappresentato dal richiedente, li supera, l’istanza è giuridicamente inconfigurabile ai fini del silenzio-assenso.

• art. 2, comma 1, lett. e), l.r. Lazio n. 12/2004

  Il limite dimensionale previsto per la fattispecie richiamata impedisce la formazione del silenzio-assenso quando il soppalco eccede la soglia normativa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento conclusivo non deve confutare puntualmente ogni osservazione del privato, ma deve esporre una motivazione complessivamente e logicamente idonea a spiegare perché le osservazioni non superano le ragioni ostative.

• art. 20, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il meccanismo del silenzio-assenso non opera quando manca il presupposto sostanziale della riconducibilità dell’istanza al modello legale astratto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio è applicabile solo quando l’amministrazione interviene su un precedente provvedimento favorevole già formato; non si applica al primo provvedimento conclusivo di un procedimento nel quale non si è formato il silenzio-assenso.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La declaratoria di inefficacia per tardivo esercizio del potere presuppone che si sia previamente formato un titolo tacito efficace; in mancanza di silenzio-assenso, non vi è consumazione del potere amministrativo.

• legge n. 326/2003, allegato 1

  «Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici»

  La qualificazione dell’abuso indicata nella domanda deve corrispondere a una fattispecie astratta contemplata dalla disciplina del condono e rispettarne i limiti.

Massime di principio

• In materia di condono edilizio, il silenzio-assenso richiede non solo la presentazione di un’istanza completa e il decorso del termine legale, ma anche che la domanda sia riconducibile al modello normativo astratto previsto dalla disciplina applicabile.
• Il silenzio-assenso non si forma quando l’istanza è strutturalmente inconfigurabile, perché priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge, oppure giuridicamente inconfigurabile, perché riferita a un intervento non sussumibile nella fattispecie normativa invocata o incompatibile con i limiti legali della sanatoria.
• Quando la domanda di condono, per la qualificazione giuridica e i dati dimensionali forniti dallo stesso richiedente, risulta estranea ai limiti della fattispecie normativa invocata, il decorso del termine non produce alcun titolo tacito favorevole.
• In assenza di formazione del silenzio-assenso, non si verifica la consumazione del potere amministrativo e l’amministrazione conserva il potere-dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Il provvedimento espresso che definisce per la prima volta il procedimento, in mancanza di un precedente titolo tacito favorevole, non costituisce atto di autotutela e non è soggetto ai presupposti dell’annullamento d’ufficio.
• L’art. 10-bis l. 241/1990 non impone la confutazione analitica di ogni osservazione del privato; è sufficiente che il provvedimento finale renda comprensibili, con motivazione complessiva e logicamente adeguata, le ragioni per cui le osservazioni non superano gli ostacoli all’accoglimento.

Come è indicizzato