Corte di giustizia, Sentenza C-300/17

Compatibilità della disciplina ungherese sugli appalti pubblici con la direttiva 89/665

La sentenza C-300/17 riguarda un rinvio pregiudiziale della Kúria in una controversia tra Hochtief AG e il Comune di Budapest relativa a una domanda di risarcimento danni per asserita violazione delle norme sugli appalti pubblici. La Corte è stata chiamata a valutare se la direttiva 89/665 e l’articolo 47 della Carta ostino a due regole processuali ungheresi: la necessità di una previa declaratoria definitiva di illegittimità e il divieto di dedurre, in sede giurisdizionale, motivi nuovi non prospettati davanti alla commissione arbitrale.

Fatti e procedimento principale

Il contenzioso nasce dall’esclusione del consorzio guidato da Hochtief da una procedura negoziata per lavori pubblici. L’esclusione era stata motivata da un presunto conflitto di interessi legato alla designazione di un esperto che aveva partecipato alla preparazione della gara. Il ricorso amministrativo dinanzi alla commissione arbitrale fu respinto, e i successivi giudizi nazionali confermarono il rigetto anche perché alcuni profili di illegittimità erano stati dedotti solo in appello e non in primo grado.

In seguito, Hochtief promosse un’azione risarcitoria per le spese sostenute nella procedura di gara. Tale azione fu respinta nei gradi di merito e la questione giunse alla Kúria, che chiese alla Corte di interpretare la direttiva 89/665 alla luce del principio di effettività.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665, che impone rimedi efficaci e accessibili contro le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici;
• l’articolo 2, paragrafo 1, lettere b) e c), della stessa direttiva, che prevede i poteri di annullamento e di risarcimento;
• l’articolo 2, paragrafo 6, che consente agli Stati membri di subordinare il risarcimento alla previa eliminazione dell’atto illegittimo;
• l’articolo 47 della Carta, relativo al diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

Sono richiamate anche la direttiva 2014/23/UE e la direttiva 2014/24/UE, in quanto modificative e pertinenti al sistema degli appalti pubblici.

Prima e seconda questione: previa declaratoria di illegittimità come condizione dell’azione risarcitoria

La Corte afferma che l’articolo 2, paragrafo 6, della direttiva 89/665 consente agli Stati membri di prevedere che, quando si chiede il risarcimento del danno causato da una decisione illegittima, sia necessario che l’organo competente abbia prima annullato o dichiarato illegittima la decisione contestata.

La disposizione è interpretata come norma che lascia agli Stati membri un margine di scelta sulle condizioni di applicazione del rimedio, purché non sia compromessa l’effettività della tutela. Nel caso di specie, la Corte ritiene che la normativa ungherese non privi l’offerente del diritto a un ricorso effettivo, poiché non impedisce in assoluto di ottenere una pronuncia sull’illegittimità, ma richiede che essa sia stata previamente accertata in via definitiva.

Terza questione: limiti al sindacato giurisdizionale sui motivi nuovi

Quanto alla norma che vieta di dedurre dinanzi ai giudici motivi non già sollevati davanti alla commissione arbitrale, la Corte osserva che tale regola impone una stretta corrispondenza tra i motivi del giudizio amministrativo/arbitrale e quelli del successivo controllo giurisdizionale. Tuttavia, ciò non lede di per sé il diritto a un ricorso effettivo, né l’accesso a un giudice imparziale.

La Corte distingue il caso dalla sentenza MedEval, nella quale una disciplina di decadenza particolarmente rigida rendeva praticamente impossibile l’esercizio dell’azione risarcitoria. Qui, invece, la Hochtief non era stata privata della possibilità di far valere tempestivamente le proprie censure; inoltre, la regola processuale contribuisce alla rapidità e all’effetto utile della direttiva 89/665, evitando ritardi legati all’introduzione di motivi nuovi in fase giurisdizionale.

La Corte richiama anche il principio dispositivo e la giurisprudenza secondo cui il giudice non deve, salvo eccezioni, andare oltre l’oggetto della controversia definito dalle parti.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che:

• l’articolo 2, paragrafo 6, della direttiva 89/665 non osta a una norma nazionale che subordini l’azione civile di risarcimento alla previa e definitiva constatazione dell’illegittimità da parte dell’organo competente;
• il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665 letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, non osta neppure a una norma nazionale che limiti il controllo giurisdizionale ai soli motivi già dedotti dinanzi alla commissione arbitrale.

Principi utili per la pratica

La pronuncia conferma che, negli appalti pubblici, la tutela risarcitoria può essere strutturata come rimedio successivo e subordinato all’annullamento o all’accertamento dell’illegittimità dell’atto. Per i professionisti, il punto centrale è che la strategia contenziosa deve concentrare tempestivamente tutte le censure nella fase amministrativa/arbitrale, perché la successiva fase giudiziale può essere limitata ai soli motivi già proposti.