Sentenza n. 37/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato diverse ordinanze comunali di demolizione e la successiva sanzione pecuniaria di 20.000 euro per inottemperanza. In appello ha dedotto: l'indeterminatezza delle ordinanze; il proprio difetto di legittimazione passiva perché non autrice materiale degli abusi e terza di buona fede; la violazione del legittimo affidamento per il decorso di oltre trent'anni dalla realizzazione delle opere; l'erronea interpretazione della disciplina regionale siciliana sul vincolo di inedificabilità costiera, sostenendo che il divieto fosse inizialmente rivolto soltanto ai Comuni e non direttamente ai privati; l'irretroattività della sanzione pecuniaria introdotta nel 2014 rispetto ad abusi realizzati negli anni Ottanta. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per mancata specificità dei motivi e l'improcedibilità parziale per sopravvenuta carenza di interesse riguardo ai manufatti già demoliti, oltre a difendere la legittimità degli atti.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo che l'appello, pur riproponendo in larga parte le difese di primo grado, contenesse una critica sufficientemente riconoscibile alla ratio decidendi della sentenza impugnata, come richiesto dall'art. 101 c.p.a. Nel merito ha respinto tutti i motivi. Le ordinanze erano determinate, perché riferite a terreni acquistati in comunione pro indiviso, senza divisione, con corretti riferimenti catastali e notificate a tutti i comproprietari. La demolizione è una sanzione reale e non personale: l'ordine può essere rivolto al proprietario attuale anche se non autore materiale dell'abuso, poiché il proprietario dispone del bene e può eseguire il ripristino. Il decorso del tempo e l'inerzia comunale non fanno maturare un affidamento tutelabile né sottopongono il potere repressivo a prescrizione o decadenza; inoltre, dopo il rigetto definitivo delle domande di condono nel 2005, gli ordini di demolizione costituivano atti vincolati e dovuti, senza necessità di una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico attuale. Il divieto di edificazione entro 150 metri dalla battigia previsto dall'art. 15, comma 1, lett. a), l.r. Sicilia n. 78/1976 è direttamente e immediatamente efficace anche nei confronti dei privati e prevale sugli strumenti urbanistici e sui regolamenti edilizi; l'art. 2, comma 3, l.r. Sicilia n. 15/1991 ha natura interpretativa e produce effetti retroattivi, secondo l'interpretazione confermata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 72/2025. Infine, la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non punisce la realizzazione originaria dell'abuso, ma la successiva autonoma inottemperanza all'ordine di demolizione: essendo l'ordine del 2018 e l'accertamento dell'inottemperanza del 2019, la sanzione introdotta nel 2014 non è retroattiva. La sentenza del TAR è stata confermata e le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  specifiche censure contro i capi della sentenza gravata

  L'appello è inammissibile soltanto quando riproduce pedissequamente le difese di primo grado senza confrontarsi criticamente con la sentenza; è invece ammissibile se contiene una critica, anche sintetica, alla ratio decidendi.

• art. 15, comma 1, lett. a), l.r. Sicilia n. 78/1976

  Le disposizioni di cui all'articolo 15, primo comma, lettere a), d) ed e) della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, devono intendersi direttamente ed immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati. Esse prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi.

  Il divieto di costruire entro 150 metri dalla battigia ha efficacia diretta e immediata nei confronti dei privati sin dal 1976 e prevale sugli strumenti urbanistici e sui regolamenti edilizi.

• art. 2, comma 3, l.r. Sicilia n. 15/1991

  La disposizione ha natura di interpretazione autentica della l.r. n. 78/1976 e, chiarendo un significato già contenuto nella norma originaria, opera retroattivamente e si salda con essa in un precetto unitario sin dal 1976.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  il proprietario e il responsabile dell'abuso

  L'ingiunzione di demolizione è rivolta congiuntamente al proprietario e al responsabile dell'abuso; la sanzione demolitoria ha carattere reale e può colpire il proprietario attuale, anche se non autore materiale dell'abuso.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria consegue all'inottemperanza all'ordine di demolizione, quale condotta successiva e autonoma rispetto alla realizzazione dell'abuso; si applica quando l'inottemperanza è accertata dopo l'entrata in vigore della norma.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio fonda la prevalenza dell'interesse pubblico al ripristino dell'area soggetta a vincolo assoluto rispetto alla posizione del proprietario incolpevole, ai fini dell'ordine di demolizione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La norma è richiamata quale base per l'oscuramento delle generalità della parte interessata.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Le disposizioni sono richiamate unitamente alla disciplina nazionale ai fini della tutela dei diritti e della dignità della parte mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• L'appello amministrativo non è inammissibile per la sola riproposizione di argomenti già dedotti in primo grado: occorre verificare se l'atto contenga una critica, anche sintetica, alle statuizioni e alla ratio decidendi della sentenza impugnata; l'inammissibilità ricorre in caso di riproduzione pedissequa priva di confronto con la decisione di primo grado.
• Il divieto di edificazione entro la fascia costiera dei 150 metri dalla battigia previsto dalla l.r. Sicilia n. 78/1976 è direttamente e immediatamente efficace nei confronti dei privati sin dall'origine, prevale sugli strumenti urbanistici e sui regolamenti edilizi e non dipende dal suo recepimento nella pianificazione comunale.
• L'ordine di demolizione ha natura reale e può essere legittimamente rivolto al proprietario attuale dell'immobile, anche se non ha realizzato materialmente l'abuso e versa in condizioni di buona fede, perché la misura mira al ripristino della legalità e il proprietario è il soggetto che dispone della disponibilità giuridica e materiale del bene.
• Il potere repressivo degli abusi edilizi non è soggetto a prescrizione o decadenza; il mero decorso del tempo e l'inerzia amministrativa non sanano l'abuso né generano, di regola, un legittimo affidamento tutelabile. Quando l'abuso è insanabile e le domande di condono sono state definitivamente respinte, l'ordine di demolizione è un atto vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico attuale.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 sanziona l'inottemperanza successiva all'ordine di demolizione, non la realizzazione originaria dell'abuso; pertanto, non è retroattiva se l'inottemperanza è stata accertata dopo l'entrata in vigore della disposizione sanzionatoria.

Come è indicizzato