Sentenza n. 6404/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato gli atti relativi alla declaratoria di inservibilità della particella n. 57, deducendo: violazione dell'art. 47 d.P.R. n. 327/2001 ed eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, illogicità, contraddittorietà e sviamento, sostenendo che avrebbe dovuto essere considerato l'utilizzo complessivo dell'area, la funzione sociale dell'impianto sportivo, l'interesse di Roma Capitale al mantenimento degli standard urbanistici e la nuova destinazione urbanistica; violazione dell'art. 47 d.P.R. n. 327/2001 per omessa considerazione dell'attuale configurazione catastale della particella, comprendente anche porzioni interessate da strada, rampa di accesso e parco pubblico; violazione degli artt. 7 ss. l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di retrocessione. Le amministrazioni e gli eredi Cerea hanno eccepito preliminarmente il difetto di legittimazione e interesse ad agire dell'associazione, rilevando che il procedimento di retrocessione si svolge tra autorità espropriante, beneficiario dell'esproprio e soggetto espropriato.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, prescindendo dall'esame definitivo dell'eccezione di difetto di legittimazione e interesse per ragioni di economia processuale, pur rilevando che essa presenta elementi di fondatezza, poiché la posizione dell'associazione deriva da un titolo successivo, provvisorio e precario, e il suo eventuale pregiudizio sarebbe mediato e riferibile al rapporto con Roma Capitale. Quanto al primo motivo, il Collegio ha ritenuto legittima la declaratoria di inservibilità: la particella n. 57 non è mai stata utilizzata per il parco pubblico attrezzato, finalità specifica dell'espropriazione del 1975, e ha mantenuto per circa cinquant'anni la destinazione privata preesistente. Gli interessi sopravvenuti indicati da Roma Capitale, quali standard urbanistici, funzione sociale dell'impianto sportivo e benessere dei residenti, non possono giustificare il diniego della retrocessione perché estranei alla finalità originaria dell'esproprio. La valutazione complessiva dell'opera pubblica può impedire la retrocessione di una porzione solo quando essa sia effettivamente servente a un'opera pubblica realizzata sul compendio; tale presupposto mancava nella fattispecie. La Regione, quale autorità che aveva emesso il decreto di esproprio, era competente a dichiarare l'inservibilità; le valutazioni di Roma Capitale avevano natura istruttoria e non vincolante. L'istruttoria è stata ritenuta congrua e la motivazione coerente. Il secondo motivo è stato respinto perché la declaratoria di inservibilità è un atto presupposto e non produce il trasferimento automatico dell'intera particella: nella fase esecutiva Roma Capitale dovrà delimitare, anche mediante frazionamento e in contraddittorio con gli eredi, le sole porzioni effettivamente retrocedibili, escludendo quelle irreversibilmente trasformate in strada o parco. Il terzo motivo è stato respinto perché l'associazione non era controinteressata in senso tecnico e, quindi, non aveva diritto alla comunicazione di avvio. In ogni caso, l'omissione sarebbe stata non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, essendo palese che la partecipazione non avrebbe potuto modificare l'esito, fondato sulla mancata realizzazione del parco sulla particella. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 47 d.P.R. n. 327/2001

  Qualora una parte dei beni espropriati non sia stata utilizzata per la realizzazione dell'opera o del lavoro pubblico, il proprietario espropriato può richiederne la retrocessione e l'autorità espropriante ne dichiara l'inservibilità.

  La mancata utilizzazione del bene per la specifica finalità pubblica dell'esproprio fonda la retrocessione parziale; la competenza a dichiarare l'inservibilità spetta all'autorità che ha emesso il decreto di esproprio, mentre l'ente beneficiario svolge una funzione istruttoria non vincolante.

• art. 7 l. n. 241/1990

  L'obbligo di comunicazione di avvio non opera nei confronti di chi non rivesta la qualità di controinteressato in senso tecnico nel procedimento di retrocessione.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento quando sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  Anche qualora l'associazione avesse avuto titolo a partecipare, l'omessa comunicazione di avvio non avrebbe determinato l'annullamento perché l'inservibilità era imposta dal presupposto incontestato della mancata realizzazione dell'opera originaria.

• art. 42 Cost.

  La tutela della proprietà privata impedisce di conservare indefinitamente il sacrificio ablatorio per finalità diverse da quella che aveva giustificato l'espropriazione.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  Il mantenimento del bene nel patrimonio pubblico non può essere giustificato da utilizzi sopravvenuti ed eterogenei rispetto alla finalità originaria dell'esproprio.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 47 d.P.R. n. 327/2001, quando una porzione del bene espropriato non è stata utilizzata per la specifica opera pubblica indicata nella dichiarazione di pubblica utilità, l'autorità espropriante deve valutarne l'inservibilità ai fini della retrocessione parziale; il mantenimento del bene non può essere giustificato da finalità pubbliche sopravvenute e diverse da quella originaria, salvo che sussista un concreto interesse all'utilizzo della porzione in funzione dell'opera originariamente programmata e realizzata.
• La valutazione della funzionalità complessiva di una porzione apparentemente inutilizzata è ammissibile solo quando l'opera pubblica originaria sia stata almeno parzialmente realizzata sul compendio e la porzione risulti effettivamente servente o necessaria al suo funzionamento; la mera realizzazione dell'opera su altre particelle non rende automaticamente servente la porzione mai utilizzata.
• Nel procedimento di retrocessione parziale, l'autorità che ha emesso il decreto di esproprio è competente a dichiarare l'inservibilità e deve compiere una valutazione autonoma; le valutazioni dell'ente beneficiario dell'esproprio hanno natura istruttoria e non sono vincolanti.
• La declaratoria di inservibilità costituisce un atto di accertamento presupposto e non trasferisce automaticamente la proprietà dell'intera particella al soggetto espropriato. La precisa delimitazione delle porzioni retrocedibili, l'eventuale frazionamento e l'esclusione delle parti irreversibilmente trasformate in opere pubbliche appartengono alla successiva fase esecutiva.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento di retrocessione non è illegittima nei confronti di chi detenga l'area in forza di un titolo successivo, provvisorio e precario, se tale soggetto non è controinteressato in senso tecnico. Anche ove fosse riconosciuto un titolo partecipativo, il vizio non comporta annullamento quando sia palese che la partecipazione non avrebbe potuto modificare il contenuto del provvedimento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

Come è indicizzato