Sentenza n. 1803/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, invitata ma non partecipante alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando per l'affidamento di lavori di importo complessivo pari a circa 1,999 milioni di euro, ha impugnato la lettera d'invito, il disciplinare, il progetto esecutivo, gli atti di approvazione, verifica e validazione, la determinazione di indizione e, in parte qua, il prezzario regionale dei lavori pubblici. Il primo motivo deduceva la violazione dell'art. 41, comma 13, e dell'allegato I.14 del d.lgs. 36/2023, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, travisamento, perplessità, carenza di istruttoria e violazione dell'art. 3 l. 241/1990, sostenendo che la Regione non avrebbe potuto consentire al progettista di discostarsi dai prezziari e che la facoltà di riduzione fino al venti per cento fosse indeterminata e immotivata. Il secondo motivo, subordinato, contestava l'applicazione concreta della riduzione a trentacinque voci del prezzario, ritenendo generica la motivazione fondata sulla semplicità dell'opera e sull'agevole reperibilità dei materiali e deducendo l'incongruità dei prezzi alla luce di preventivi e della complessità di alcune lavorazioni. Il terzo motivo denunciava ulteriori carenze progettuali e del computo metrico, relative, tra l'altro, alla riasfaltatura, alla gestione dei materiali di scavo, ai materiali inquinati, alle barriere fonoassorbenti e alla staccionata, sostenendo che l'appalto fosse antieconomico o ineseguibile. La Regione e il Comune hanno eccepito l'inammissibilità per mancata partecipazione e per assenza di clausole immediatamente escludenti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, definendo la causa con sentenza semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a. Ha ribadito che le prescrizioni della lex specialis devono essere impugnate, di regola, insieme all'atto applicativo lesivo e che l'impugnazione immediata è ammessa soltanto quando la clausola precluda con certezza la partecipazione o renda oggettivamente impossibile o irragionevolmente difficoltosa la formulazione di un'offerta seria e consapevole. Le contestazioni relative alla riduzione di alcune voci del prezzario e alle carenze progettuali incidevano sulla convenienza economica e sull'adeguatezza tecnico-economica dell'appalto, ma non impedivano la partecipazione né rendevano indeterminata la prestazione. Il differenziale di circa 351.000 euro rispetto ai prezziari integrali e i preventivi prodotti per singole forniture o lavorazioni non dimostravano l'insostenibilità dell'intero contratto per un operatore medio, poiché mancava un'analisi complessiva di costi, ricavi, economie organizzative e condizioni di mercato. L'analiticità delle censure confermava, anzi, che fosse possibile formulare un calcolo economico, sebbene non conveniente per la ricorrente. La partecipazione alla procedura di nove operatori costituiva inoltre elemento contrario alla tesi dell'impossibilità oggettiva di partecipare. La ricorrente, non avendo presentato un'offerta, non aveva acquisito una posizione differenziata rispetto all'esito della gara e non poteva contestare anticipatamente clausole non escludenti. La declaratoria ha riguardato anche l'impugnazione del prezzario regionale quale atto presupposto. La domanda risarcitoria, non sorretta da un'autonoma allegazione di un danno distinto da quello connesso alla mancata partecipazione o aggiudicazione, ha seguito la sorte della domanda di annullamento. L'intervento ad adiuvandum di ANCE Veneto, di natura adesivo-dipendente, non poteva ampliare l'oggetto del giudizio né colmare il difetto delle condizioni dell'azione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 50, comma 1, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Individua la base normativa della procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando per l'affidamento dei lavori.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  È invocato dalla ricorrente con riguardo alla determinazione dei prezzi e alla possibilità di discostarsi dai valori del prezzario; il giudice non esamina nel merito la censura per difetto di legittimazione e interesse all'impugnazione immediata.

• allegato I.14 d.lgs. 36/2023

  È richiamato insieme all'art. 41, comma 13, con riferimento alla disciplina dei prezziari e alla determinazione dei prezzi; la relativa questione sostanziale non viene decisa per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 3 l. 241/1990

  È invocato per contestare la motivazione e l'istruttoria degli atti di gara e del progetto, ma le censure non vengono esaminate nel merito.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando il contraddittorio e l'istruttoria sono completi; il TAR lo applica nel definire la causa alla camera di consiglio cautelare.

• art. 120 c.p.a.

  Il provvedimento richiama il rito degli appalti attraverso la disciplina della controversia, ma non enuncia uno specifico principio applicativo di tale articolo.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis devono essere impugnate insieme all'atto applicativo che rende attuale e concreta la lesione; l'impugnazione immediata è ammessa soltanto quando la clausola precluda con certezza la partecipazione oppure renda oggettivamente impossibile o irragionevolmente difficoltosa la formulazione di un'offerta seria e consapevole.
• L'operatore invitato a una procedura negoziata che non abbia presentato un'offerta non è legittimato a impugnare clausole che incidano soltanto sulla convenienza economica dell'appalto, se tali clausole non hanno portata immediatamente escludente.
• La natura escludente di una base di gara ritenuta economicamente inadeguata richiede la prova di un'impossibilità oggettiva, comune agli operatori medi del settore, di formulare un'offerta economicamente sostenibile oltre la normale alea contrattuale; non è sufficiente dimostrare la riduzione del margine o la minore convenienza per il singolo imprenditore.
• La prova dell'insostenibilità economica della gara deve fondarsi su un'analisi complessiva e verificabile dell'intero rapporto tra costi, ricavi, lavorazioni ed economie organizzative; il confronto con il prezzario integrale o preventivi riferiti a singole forniture e lavorazioni, isolatamente considerati, non dimostra di per sé la portata escludente della base di gara.
• La partecipazione alla procedura di altri operatori, pur non essendo decisiva da sola, costituisce elemento contrario alla dimostrazione dell'impossibilità oggettiva di partecipare, soprattutto quando il ricorrente non abbia presentato un'offerta.
• L'intervento ad adiuvandum ha natura adesivo-dipendente, non può ampliare l'oggetto del giudizio né introdurre una domanda autonoma e non può sanare il difetto delle condizioni dell'azione del ricorrente principale.

Come è indicizzato