Sentenza n. 9733/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'avviso e gli atti presupposti deducendo, in sintesi: violazione della disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime, in particolare degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, per avere Roma Capitale indetto una gara-ponte di durata annuale o stagionale, con eventuale riassegnazione per ulteriori due annualità, anziché applicare integralmente il nuovo modulo legislativo; mancata predeterminazione dell'indennizzo spettante ai gestori uscenti; illegittimità e indeterminatezza della royalty, aggiuntiva al canone e parametrata al fatturato, anche per violazione dei criteri legislativi di valutazione delle offerte; impossibilità di formulare un'offerta congrua e remunerativa per la durata limitata, l'incertezza della proroga, l'indeterminatezza del canone e dell'indennizzo e l'incidenza della royalty; illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione per difetto di motivazione e violazione della disciplina concorrenziale; indeterminatezza dei criteri dell'offerta tecnica e del livello di progettazione richiesto; illogicità del punteggio attribuito alle imprese a prevalente carattere giovanile nell'ambito dell'esperienza pregressa; mancata previsione dell'indennizzo in caso di revoca delle assegnazioni. Sono stati inoltre dedotti difetto di istruttoria e motivazione, violazione di norme statali, regionali, regolamentari e dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. Roma Capitale ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione di clausole immediatamente escludenti e ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, giustificata dall'assenza di concessioni in essere e dalla mancata approvazione del PUA, nonché della royalty, dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione e dei criteri tecnici adottati.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità con riguardo alle censure sulla durata delle concessioni e sulla royalty, ritenendo sussistente un interesse attuale all'impugnazione immediata: tali clausole riguardano infatti elementi essenziali del rapporto concessorio e il loro eventuale esito vittorioso non eliminerebbe l'interesse alla tutela. Una correzione successiva all'aggiudicazione altererebbe la platea dei concorrenti e la par condicio. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che l'art. 4 della l. n. 118/2022 costituisca disciplina statale speciale, immediatamente applicabile e cogente per le procedure avviate dopo il 17 settembre 2024, ma ha giudicato non irragionevole, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l'indizione di una gara-ponte temporanea destinata ad assicurare la continuità dei servizi e a consentire l'ordinata programmazione delle procedure definitive. La mancata approvazione del PUA e l'assenza di decreti attuativi non legittimavano, invece, in astratto, il mancato rispetto della disciplina statale, ma non rendevano illegittima la gara-ponte concretamente contestata. La previsione della royalty è stata ritenuta legittima: essa costituisce una modalità atipica ma non manifestamente irragionevole di valorizzazione economica del bene demaniale, parametrata per relationem al fatturato futuro e funzionale ad assicurare una maggiore redditività per l'erario rispetto al solo canone. La censura sull'indennizzo è stata dichiarata comunque infondata, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma soltanto occupanti sine titulo; inoltre, la mancata adozione del decreto ministeriale sull'indennizzo non impedisce l'avvio della procedura. Sono state ritenute sufficienti le schede tecniche dei lotti e la possibilità di sopralluogo per consentire offerte consapevoli. I criteri tecnici relativi a progetto architettonico, impatto ambientale e visivo e accessibilità sono stati considerati sufficientemente specificati e coerenti con la discrezionalità valutativa dell'amministrazione. Il punteggio per le imprese a prevalente carattere giovanile è stato ritenuto coerente con l'obiettivo di apertura del mercato a nuovi operatori, anche se collocato nel macrocriterio dell'esperienza pregressa. I vincoli di partecipazione e aggiudicazione sono stati giudicati pro-concorrenziali, perché diretti a evitare la concentrazione dei lotti e a favorire la partecipazione di piccole e medie imprese. Non era necessario riprodurre nel bando obblighi già direttamente imposti dalla legge in materia di lavoro e sicurezza. Le linee di indirizzo della Giunta non imponevano una trasposizione letterale nel bando, e le finalità relative alla qualità dei servizi e all'interesse pubblico risultavano comunque riflesse nei criteri adottati. La censura sull'indennizzo per eventuale revoca è stata respinta, poiché il regime della revoca e dell'eventuale indennizzo deriva dalla disciplina applicabile, richiamata dall'art. 22 dell'avviso, e non deve essere integralmente riscritto nella lex specialis. Il ricorso è stato quindi in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto; le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La tutela della concorrenza e la determinazione dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  La disciplina statale stabilisce il nuovo modulo procedimentale per l'affidamento delle concessioni demaniali marittime, i termini, i contenuti del bando, i criteri di aggiudicazione e l'indennizzo al concessionario uscente; le disposizioni si applicano alle procedure avviate dopo l'entrata in vigore della novella.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito l'art. 4 della l. n. 118/2022, disciplinando direttamente le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime e rendendo applicabile la nuova disciplina dal 17 settembre 2024.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento [...] avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori.

  La disciplina statale è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Il concessionario uscente ha diritto a un indennizzo posto a carico del subentrante, calcolato secondo i criteri stabiliti da un decreto ministeriale; la mancata adozione del decreto non giustifica il mancato avvio della procedura.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  La proroga delle concessioni in essere è funzionale a consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento; l'assenza di concessioni in essere può giustificare, nel peculiare contesto considerato, una gara-ponte temporanea diretta alla continuità dei servizi.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale consente di valorizzare anche la redditività della concessione e di orientare la selezione verso l'offerta maggiormente coerente con l'interesse pubblico.

• art. 42 cod. nav.

  Disciplina il regime della revoca delle concessioni e dell'eventuale indennizzo, senza necessità che tale regime sia integralmente predeterminato nell'avviso.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio n. 19/2016

  La previsione regionale sulle concessioni temporanee nelle more dell'approvazione dei PUA non può essere invocata per disattendere la disciplina statale sopravvenuta; nel caso concreto, tuttavia, la gara-ponte è stata ritenuta legittima per la peculiare assenza di concessioni in essere.

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione ai vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha ritenuto tali vincoli ragionevoli e pro-concorrenziali nel caso concreto.

• art. 3 r.d. n. 2440/1923 e art. 37 r.d. n. 827/1924

  Esprimono principi di evidenza pubblica e valorizzazione reddituale dei beni pubblici, utilizzati dal TAR per ritenere non irragionevole la royalty parametrata al fatturato.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• Le clausole di una lex specialis che incidono direttamente sugli elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, possono essere impugnate immediatamente anche se non hanno natura formalmente escludente, quando la lesione dell'interesse a conseguire il bene della vita è concreta e attuale già prima della partecipazione e l'eventuale aggiudicazione non eliminerebbe l'esigenza di tutela.
• La disciplina statale prevista dall'art. 4 della l. n. 118/2022, come sostituito dal d.l. n. 131/2024, costituisce un modulo speciale e cogente per l'affidamento delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative ed è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024; la mancata adozione del decreto ministeriale sull'indennizzo non consente di differire l'avvio delle procedure.
• In un contesto in cui non esistano concessioni in essere suscettibili di proroga legale, l'esigenza di garantire la continuità dei servizi e di consentire l'ordinata programmazione delle procedure definitive può rendere non irragionevole una gara-ponte temporanea, purché essa si inserisca nella transizione verso il nuovo modulo legislativo e non sia giustificata soltanto dalla mancata adozione di un piano comunale o di atti attuativi non necessari.
• La previsione, in aggiunta al canone, di una royalty parametrata al fatturato futuro del concessionario può costituire una modalità legittima di valorizzazione economica del bene demaniale quando sia determinabile per relationem, sia collegata alla redditività effettiva dell'attività e persegua l'interesse pubblico alla massimizzazione delle entrate erariali, senza risultare manifestamente irragionevole.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti sono legittimi quando, in relazione alle caratteristiche del mercato e della procedura, siano diretti a evitare la concentrazione delle concessioni, favorire l'accesso di una pluralità di operatori e ampliare le opportunità per piccole e medie imprese.
• Le amministrazioni non sono tenute a riprodurre nella lex specialis obblighi già direttamente imposti dalla legge, né a trasporre letteralmente ogni indicazione contenuta in atti di indirizzo politico-amministrativo, purché i criteri di gara consentano offerte consapevoli e perseguano in concreto le finalità pubbliche indicate.

Come è indicizzato