Sentenza n. 6674/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, titolare di un esercizio di somministrazione sito in via Fabio Massimo, aveva impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale aveva dichiarato improcedibili le istanze di nuova concessione o mantenimento dell’occupazione di suolo pubblico emergenziale e disposto l’avvio della rimozione dell’occupazione collocata sulla parte carrabile. Erano stati censurati anche la circolare del Dipartimento Mobilità e Trasporti e il PGTU, nella parte in cui ricomprendeva via Fabio Massimo, pur classificata come strada di quartiere, nella viabilità principale, con conseguente esclusione dell’occupazione commerciale della sede stradale al di fuori del marciapiede. Il TAR aveva accolto il ricorso ravvisando un difetto di istruttoria e irragionevolezza nella classificazione della strada. Roma Capitale ha appellato la sentenza con un unico motivo, deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, della disciplina ministeriale del 12 aprile 1995, delle deliberazioni capitoline in materia di occupazione di suolo pubblico e del Regolamento viario del PGTU. L’appellante ha sostenuto che la classificazione della viabilità costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, fondato su valutazioni funzionali relative a traffico, sicurezza, connessioni urbane e livelli di servizio; che la viabilità principale comprende tutte le strade non locali, anche quando appartenenti a categorie o sottotipi diversi; e che l’inclusione di via Fabio Massimo nell’Annesso D non era affetta da carenza istruttoria o manifesta irragionevolezza. La società appellata ha eccepito preliminarmente la genericità dell’appello e ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di genericità, affermando che l’appello amministrativo, quale revisio prioris instantiae, deve criticare puntualmente le ragioni della sentenza impugnata e che, nel caso concreto, tale requisito era rispettato. Ha ritenuto irrilevante la sopravvenuta approvazione del nuovo Regolamento OSP, poiché il giudizio di legittimità deve concentrarsi sul provvedimento impugnato e sulla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, ha escluso che la diversa configurazione delle reti stradali contenuta nel PGTU rispetto al d.m. 5 novembre 2001 denoti, di per sé, un difetto istruttorio: la semplificazione richiamata dal PGTU attiene principalmente alla nomenclatura e riflette la diversa funzione del PGTU, quale strumento di pianificazione e classificazione funzionale della viabilità, rispetto al decreto ministeriale, relativo alle norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. Ha inoltre escluso che l’assimilazione nella viabilità principale di strade appartenenti a categorie o sottotipi differenti comporti automaticamente irragionevolezza o carenza istruttoria. Il PGTU definisce infatti la viabilità principale come l’insieme delle strade non locali e vi ricomprende le diverse categorie aventi prevalente funzione di gestione dei movimenti veicolari, mentre riserva alla rete locale le funzioni prevalentemente pedonali, di accesso diretto agli edifici e di sosta. La classificazione delle strade di quartiere come viabilità principale non è quindi, in sé, illogica o contraria alle direttive ministeriali, poiché tali strade possono svolgere una funzione di collegamento tra settori e quartieri e servire i principali insediamenti urbani. Non sono state individuate specifiche ragioni per ritenere via Fabio Massimo incompatibile con tale classificazione, né elementi materiali comprovanti errori istruttori, travisamenti o macroscopiche illogicità. L’ampia discrezionalità tecnica dell’amministrazione nella conformazione del PGTU non è stata pertanto superata da una contestazione puntuale e circostanziata. L’appello è stato accolto; la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  La classificazione delle strade costituisce il riferimento funzionale e geometrico per l’organizzazione della rete viaria; nel PGTU le strade non locali possono essere ricondotte alla viabilità principale.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 285/1992

  Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ... emana ... le norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade.

  La disposizione riguarda le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade e ha funzione diversa rispetto alla pianificazione del traffico urbano affidata al PGTU.

• art. 13, comma 4, d.lgs. 285/1992

  Prevede interventi ministeriali per la classificazione delle strade esistenti in base alle loro caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  È richiamato nel quadro della disciplina dell’occupazione della sede stradale e della sicurezza della circolazione, ma la decisione si concentra soprattutto sulla legittimità della classificazione viaria presupposta al diniego OSP.

• art. 36, commi 4 e 6, d.lgs. 285/1992

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale ...

  Attribuisce rilievo al PGTU quale strumento di pianificazione della circolazione e della sicurezza urbana e rimette alle direttive ministeriali la redazione dei piani di traffico; nell’esercizio di tale funzione l’amministrazione dispone di discrezionalità tecnica.

• Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995

  La viabilità principale [è] caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati) ...

  La viabilità principale comprende le strade destinate prevalentemente ai movimenti motorizzati, mentre la rete locale soddisfa in via preminente le esigenze dei pedoni e della sosta; la classificazione di una strada di quartiere nella viabilità principale non è per ciò solo illegittima.

• d.m. 5 novembre 2001

  Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade

  La diversa configurazione delle reti rispetto al PGTU non determina di per sé un vizio, poiché il decreto disciplina la costruzione delle strade, mentre il PGTU realizza la classificazione funzionale della viabilità urbana.

• art. 36, comma 6, d.lgs. 285/1992 e principio tempus regit actum

  La legittimità del provvedimento deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; le sopravvenienze regolamentari non incidono sullo scrutinio del provvedimento impugnato.

Massime di principio

• La classificazione funzionale della viabilità contenuta in un piano urbano del traffico costituisce esercizio di discrezionalità tecnica dell’amministrazione; il suo sindacato giurisdizionale richiede la dimostrazione puntuale di errori materiali, carenze istruttorie concrete, travisamenti o macroscopiche illogicità, non essendo sufficiente una diversa valutazione dell’opportunità della classificazione.
• La diversa configurazione o denominazione delle reti stradali adottata da un piano urbano del traffico rispetto a quella prevista da un decreto ministeriale relativo alle norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade non integra, di per sé, un difetto di istruttoria o una violazione normativa, quando le due discipline perseguano funzioni differenti.
• La riconduzione di strade appartenenti a categorie o sottotipi diversi all’unica categoria della viabilità principale non è automaticamente irragionevole o istruttoriamente carente, se il piano definisce la viabilità principale come l’insieme delle strade non locali e mantiene ferma la distinzione funzionale rispetto alle strade locali.
• La classificazione di una strada di quartiere come componente della viabilità principale non è, di per sé, incompatibile con le direttive ministeriali, poiché le strade di quartiere possono svolgere una funzione di collegamento tra settori e quartieri e servire i principali insediamenti urbani.
• Nel giudizio amministrativo la legittimità del provvedimento impugnato deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum; l’approvazione successiva di una diversa disciplina regolamentare non rende improcedibile né altera lo scrutinio dell’atto impugnato.
• L’appello amministrativo è una revisio prioris instantiae: è specifico quando individua e critica puntualmente le ragioni poste dal giudice di primo grado a fondamento della decisione, esponendo le ragioni della sua erroneità e della richiesta riforma.

Come è indicizzato