Sentenza n. 435/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Due società avevano presentato, mediante un contratto di rete, una domanda di agevolazione ai sensi dell’art. 9 del d.m. 9 dicembre 2014 per un programma di sviluppo turistico comprendente l’ampliamento di una struttura a Malles e la realizzazione di una nuova struttura a Curon. Dopo il preavviso di rigetto, fondato sull’avvio anticipato di una parte dell’investimento, le società avevano comunicato di voler rinunciare alla sola iniziativa di Malles e di mantenere quella relativa alla nuova struttura di Curon. Invitalia aveva ritenuto che tale modifica comportasse il sostanziale venir meno di una delle imprese e, quindi, del contratto di rete e del necessario carattere complesso del soggetto proponente, dichiarando inammissibile il progetto. Il TRGA aveva annullato il provvedimento ritenendo necessaria la reiterazione del preavviso di rigetto, perché il diniego definitivo si fondava su un motivo ostativo nuovo. Invitalia ha appellato deducendo l’erroneità di tale statuizione e sostenendo che i nuovi motivi erano emersi direttamente dalla comunicazione delle società successiva al preavviso. Le società hanno resistito, riproponendo il motivo di primo grado non esaminato, con cui deducevano violazione degli artt. 4, 9 e 12 del d.m. 9 dicembre 2014 ed eccesso di potere per travisamento, carenza istruttoria, arbitrarietà, sviamento e ingiustizia manifesta. In particolare, sostenevano di non avere mai inteso ritirarsi dal contratto di rete e che quest’ultimo continuasse a sussistere anche dopo la rinuncia all’investimento di Malles.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo d’appello, ritenendo erronea la sentenza del TRGA sulla necessità di reiterare il preavviso di rigetto. L’art. 10-bis, comma 1, quinto periodo, della l. 241/1990 consente all’amministrazione di adottare direttamente il diniego indicando nella motivazione i soli ulteriori motivi ostativi che siano conseguenza delle osservazioni dell’interessato. La comunicazione del 18 luglio 2024, pur non richiamando espressamente il preavviso o l’art. 10-bis, costituiva una comunicazione spontanea successiva e causata dal preavviso, dalla quale emergeva la rinuncia alla parte di investimento già avviata. Non era quindi necessaria la reiterazione del preavviso. Esaminato il motivo riproposto dalle società, il Consiglio di Stato lo ha respinto. Il contratto di rete individuava in modo generico gli apporti e gli obblighi delle imprese, demandandoli in larga parte ad accordi futuri; anche la codatorialità era prevista in termini astratti e non specificava concretamente personale, ore e periodi di impiego. Dopo l’eliminazione dell’investimento di Malles, il progetto finanziato riguardava sostanzialmente soltanto la struttura di proprietà della seconda società, senza che fosse comprensibile quale apporto causale e concreto residuasse in capo alla prima. Ne conseguiva che la prima società non poteva più essere considerata parte sostanziale del contratto di rete e del contratto di sviluppo, con conseguente venir meno del carattere complesso richiesto per il soggetto proponente e inammissibilità dell’agevolazione. L’appello è stato pertanto respinto, con conferma sostanziale della legittimità dell’atto di Invitalia. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni.

  Il preavviso di rigetto deve essere reiterato quando l’amministrazione intenda fondare il diniego su circostanze nuove, non desunte dalle osservazioni e non presumibilmente conosciute o valutate dall’interessato. Non occorre invece reiterarlo per motivi ostativi emersi direttamente dalle osservazioni o da una comunicazione spontanea successiva al preavviso, anche se tale comunicazione non richiama espressamente l’art. 10-bis.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La sentenza richiama la questione dell’applicabilità dei vizi formali derivanti dalla violazione dell’art. 10-bis, evidenziando che il TRGA aveva ritenuto preclusa la conferma giudiziale del provvedimento sulla base di tale disposizione; il Consiglio di Stato decide tuttavia la controversia direttamente interpretando l’art. 10-bis.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento, efficienza, efficacia e speditezza dell’azione amministrativa contrasta con la reiterazione meramente formalistica del preavviso quando i nuovi motivi derivino da circostanze già rappresentate dall’interessato.

• art. 9 d.m. 9 dicembre 2014

  Disciplina l’accesso alle agevolazioni per i programmi di sviluppo, demandando anche una valutazione dell’idoneità del programma a contribuire alla stabilizzazione della domanda turistica mediante la destagionalizzazione dei flussi.

• art. 4, comma 5, d.m. 9 dicembre 2014

  È stato ritenuto ostativo all’ammissibilità dell’agevolazione il venir meno del carattere complesso del soggetto proponente il contratto di sviluppo, quando il progetto residuo sostanzialmente giovi a una sola impresa e non sia più sorretto da apporti collaborativi concreti dell’altra.

• art. 12 d.m. 9 dicembre 2014

  È richiamato dalle società ricorrenti insieme agli artt. 4 e 9, ma la sentenza non enuncia una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• art. 3, comma 4-ter, d.l. n. 5/2009

  È richiamato quale base normativa del contratto di rete attraverso il quale le società avevano presentato congiuntamente il progetto.

• art. 30, comma 4-ter, d.lgs. n. 276/2003

  È richiamato dal contratto di rete per la previsione della codatorialità, ritenuta nel caso concreto generica e meramente eventuale.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 10-bis, comma 1, quinto periodo, della l. 241/1990, l’amministrazione può adottare direttamente il diniego indicando nella motivazione nuovi motivi ostativi quando questi siano conseguenza delle osservazioni o di una comunicazione spontanea dell’interessato successiva e causalmente collegata al preavviso, anche se la comunicazione non richiama espressamente il preavviso o l’art. 10-bis.
• La reiterazione del preavviso di rigetto è necessaria soltanto quando l’amministrazione introduca circostanze ostative nuove, non desunte dalle osservazioni dell’interessato e rispetto alle quali non possa presumersi la conoscenza, valutazione o dimostrazione da parte sua; non è richiesta per motivi già implicati nella comunicazione successiva dell’interessato.
• Nell’ambito delle agevolazioni per contratti di sviluppo presentati da una rete di imprese, il carattere complesso del soggetto proponente deve essere effettivo e sostanziale: la mera permanenza formale del contratto di rete non basta quando, a seguito della riduzione del progetto, l’investimento finanziato giovi sostanzialmente a una sola impresa e l’apporto dell’altra resti generico, eventuale o privo di giustificazione causale.
• La modifica di un progetto di sviluppo che elimini l’investimento riferibile a una delle imprese partecipanti può rendere inammissibile la domanda di agevolazione quando non consenta più di individuare apporti collaborativi concreti e sinergici di entrambe le imprese, richiesti dalla struttura complessa del contratto di sviluppo.

Come è indicizzato