Sentenza n. 2507/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno chiesto l'accertamento dell'inapplicabilità ai loro rapporti concessori, sorti anteriormente al 7 dicembre 2000, dei principi di trasparenza e concorrenza affermati dalla sentenza Telaustria, della direttiva 2006/123/CE, dell'art. 3 della legge n. 118/2022 e dei principi enunciati dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 18/2021. Hanno inoltre chiesto la condanna del Comune al rilascio di nuovi titoli concessori con rinnovo senza soluzione di continuità. Le censure dedotte hanno riguardato: violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, dell'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dei principi di legittimo affidamento e certezza del diritto; asserita irretroattività della direttiva servizi rispetto a concessioni anteriori al 2009 e alla sentenza Telaustria; violazione degli artt. 49, 56 e 63 TFUE, anche in relazione all'assenza di indennizzo per le opere non amovibili e alla soppressione del diritto di insistenza; obbligo di disapplicazione della normativa nazionale e di ripristino del precedente regime di stabilità concessoria secondo la sentenza Grossmania; illegittimità derivata delle deliberazioni comunali per violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria, violazione del giusto procedimento, irragionevolezza e sproporzionalità; questione di legittimità costituzionale dell'art. 49 cod. nav.; infine, deroga all'evidenza pubblica per il carattere storico-identitario degli stabilimenti e richiesta di sospensione del giudizio in attesa della causa C-574/25 davanti alla Corte di giustizia.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti. Richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 4014/2025 e la giurisprudenza unionale, ha affermato che la natura anteriore delle concessioni non le sottrae all'applicazione dello ius superveniens europeo e nazionale, trattandosi di rapporti di durata non esauriti. La sentenza della Corte di giustizia nella causa C-598/22 ha escluso il contrasto dell'art. 49 cod. nav. con il diritto dell'Unione, chiarendo che le concessioni demaniali sono precarie, temporanee e revocabili e che l'acquisizione gratuita delle opere non amovibili costituisce conseguenza dell'inalienabilità del demanio, salvo diversa pattuizione nell'atto concessorio. Il diritto di insistenza è stato ritenuto incompatibile con i principi di libertà di stabilimento, trasparenza e concorrenza e, pertanto, inidoneo a fondare un legittimo affidamento nella prosecuzione sine die del rapporto. È stata esclusa l'applicabilità analogica della tutela riconosciuta dalla Corte di giustizia nel caso Commissione c. Ungheria, riguardante diritti di usufrutto su beni privati e non concessioni di beni demaniali pubblici. La direttiva 2006/123/CE è stata ritenuta applicabile anche alle concessioni rilasciate prima del 28 dicembre 2009 quando siano rinnovate successivamente; la scarsità della risorsa e l'interesse transfrontaliero non escludono l'applicazione dell'art. 12 della direttiva. Sono state respinte le richieste di rinvio pregiudiziale e di sospensione impropria del giudizio. Le deliberazioni comunali sono state ritenute legittime in quanto attuative della disciplina legislativa sulla durata delle concessioni. È stata esclusa la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dell'art. 49 cod. nav., non trattandosi di espropriazione indiretta di beni privati e potendo il concessionario negoziare diversamente, nell'atto di concessione, la sorte delle opere non amovibili. È stata altresì respinta la pretesa deroga all'obbligo di gara per il carattere storico-identitario degli stabilimenti: la salvaguardia del patrimonio culturale può incidere sulle regole della procedura selettiva, ma non esclude in sé l'indizione della gara, e comunque le ricorrenti non hanno dimostrato uno specifico riconoscimento culturale, storico o identitario delle strutture. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni … della salvaguardia del patrimonio culturale …

  La disposizione impone una procedura selettiva per l'assegnazione di risorse scarse; la salvaguardia del patrimonio culturale può rilevare nella definizione delle regole della gara, ma non esclude l'indizione della gara.

• art. 44 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni demaniali marittime rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva al momento del rinnovo, indipendentemente dalla data del rilascio originario.

• art. 49 cod. nav.

  salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione

  Alla cessazione della concessione, le opere non amovibili costruite sul demanio restano acquisite allo Stato senza compenso o rimborso, salvo diversa pattuizione nell'atto concessorio; tale disciplina è stata ritenuta compatibile con il principio di inalienabilità del demanio pubblico.

• art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009

  La soppressione del diritto di insistenza risponde all'esigenza di eliminare l'automatismo a favore del precedente concessionario e di adeguare la disciplina ai principi di concorrenza e trasparenza.

• art. 3, comma 1, legge n. 118/2022

  Prevede la cessazione dell'efficacia delle concessioni demaniali marittime in essere secondo i termini legislativamente stabiliti; la disposizione si applica anche ai rapporti concessori sorti anteriormente, in quanto rapporti di durata non esauriti.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La domanda di condanna dell'amministrazione al rilascio di nuovi titoli concessori con rinnovo automatico non può essere accolta in assenza del diritto sostanziale azionato.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante il richiamo a precedenti giurisprudenziali conformi, qui utilizzato con riferimento alle sentenze del Consiglio di Stato e del TAR.

• art. 267 TFUE

  Non sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale quando le questioni prospettate risultano già chiarite dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e la domanda è manifestamente infondata.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  Protezione della proprietà

  Non tutela, nei termini prospettati, una pretesa alla conservazione sine die di una concessione demaniale né impedisce l'acquisizione delle opere non amovibili secondo il regime dell'inalienabilità del demanio pubblico.

• art. 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Non è stato ravvisato un contrasto con la disciplina delle concessioni demaniali, distinta dalla soppressione anticipata di diritti di usufrutto su beni privati.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Non ostano alla disciplina nazionale esaminata; il diritto di insistenza, anziché tutelare la libertà di stabilimento, costituisce una restrizione ai principi concorrenziali e alla libertà di stabilimento.

• art. 63 TFUE

  Non risulta violato dalla soppressione del diritto di insistenza, che non integra una restrizione illecita alla libera circolazione dei capitali.

• art. 117 Cost.

  Non rende manifestamente fondata la questione relativa all'art. 49 cod. nav., non ravvisandosi violazione degli obblighi derivanti dalla CEDU o dal diritto dell'Unione.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime costituiscono rapporti di durata, precari e temporanei; la loro origine anteriore all'entrata in vigore della direttiva 2006/123/CE o alla sentenza Telaustria non le sottrae all'applicazione dello ius superveniens europeo e nazionale per la parte del rapporto non ancora esaurita.
• Le concessioni demaniali marittime rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 2006/123/CE al momento del rinnovo, indipendentemente dalla data del rilascio originario.
• Il diritto di insistenza, in quanto attribuisce un vantaggio automatico al concessionario uscente e ostacola procedure selettive trasparenti e imparziali, è incompatibile con i principi unionali di concorrenza e libertà di stabilimento e non può fondare un legittimo affidamento nella prosecuzione sine die della concessione.
• L'acquisizione gratuita delle opere non amovibili costruite sul demanio pubblico, prevista in via suppletiva dall'art. 49 cod. nav., costituisce conseguenza del principio di inalienabilità del demanio e non integra, di per sé, un'espropriazione indiretta o una violazione della tutela della proprietà.
• La salvaguardia del patrimonio culturale o dell'interesse storico-identitario può incidere sulle regole della procedura selettiva, ma non esclude in via generale l'obbligo di gara; la deroga richiede una previa e specifica qualificazione del bene come patrimonio culturale da parte delle autorità competenti.
• Il giudice amministrativo può respingere la richiesta di rinvio pregiudiziale quando le questioni prospettate risultano già chiarite dalla giurisprudenza della Corte di giustizia o sono manifestamente infondate.

Come è indicizzato