Sentenza n. 1944/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La società gestore di una RSA accreditata ha impugnato il blocco, asseritamente attuato dall'ASL almeno da febbraio 2025, degli ingressi di pazienti anziani non autosufficienti dimessi da ospedali o strutture di post-acuzie nell'ambito del percorso di continuità assistenziale disciplinato dalla D.G.R. regionale. Ha dedotto eccesso di potere per carenza di motivazione e d'istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità e travisamento, violazione della legge n. 241/1990 e dei principi di affidamento, trasparenza, buon andamento, imparzialità e contraddittorio, nonché sviamento. Ha sostenuto che l'ASL avesse interrotto senza un provvedimento espresso e senza contraddittorio gli inserimenti, nonostante poco prima avesse chiesto alle strutture private di dichiarare la disponibilità ad aumentare i posti; ha contestato che le criticità segnalate dalla Commissione di vigilanza potessero giustificare la misura. Ha inoltre censurato per incompetenza e carenza dei presupposti la nota del legale dell'ASL. Ha chiesto l'annullamento degli atti e il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali: ha quantificato il mancato fatturato in € 29.261,28 mensili e in € 92.817,24 per il periodo febbraio-dicembre 2025, oltre al danno da mancata permanenza degli ospiti e al danno reputazionale. L'ASL ha eccepito tardività e inammissibilità, negato l'esistenza di un blocco illegittimo e sostenuto che vi fosse stata una redistribuzione dei pazienti; ha contestato la prova e la quantificazione del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di riunione con un distinto giudizio, ritenendo che la separazione non pregiudicasse economicità e speditezza. Ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento perché gli ingressi erano ripresi nel corso del giudizio, facendo venir meno l'utilità concreta dell'annullamento; per tale ragione non ha esaminato le eccezioni di tardività e di assenza di carattere provvedimentale degli atti. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria: questa era stata chiaramente proposta nell'atto introduttivo, con quantificazione riservata, e l'azione risarcitoria era soggetta al termine di 120 giorni dell'art. 30, comma 3, c.p.a., non al termine di 60 giorni dell'azione di annullamento; il ricorso era comunque tempestivo anche assumendo la conoscenza del blocco indicata dall'ASL. Ha respinto l'ulteriore istanza istruttoria e la domanda risarcitoria nel merito. Secondo il TAR, la disciplina regionale impone alle RSA di comunicare settimanalmente la disponibilità di posti, ma non di riservarne un numero minimo; non obbliga l'ASL a utilizzare i posti disponibili né a garantire a una singola struttura un flusso continuativo di ospiti. La scelta della RSA è rimessa alla valutazione dell'ASL in relazione alle necessità e alle condizioni del paziente, e la disciplina richiede anche equità nella distribuzione dei ricoveri. I dati istruttori mostravano che nel 2025 anche altre RSA non avevano ricevuto ingressi per diversi mesi e che la struttura ricorrente aveva comunque ricevuto 67 pazienti su 738, risultando terza tra 25 RSA, in linea con la posizione già occupata nel periodo precedente. Non è stata quindi provata in modo univoco una condotta antigiuridica dell'ASL né la spettanza di un flusso di ingressi tale da fondare il lucro cessante; il confronto meccanico con i dati del 2024 non dimostrava il danno, dato l'andamento variabile delle esigenze assistenziali. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  Trattasi, infatti, di termine decadenziale che l’art. 29 c.p.a. riferisce, appunto, alla sola azione di annullamento.

  Il termine decadenziale di 60 giorni previsto per l'azione di annullamento non si estende alla domanda risarcitoria.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Ad ogni modo, l’eccezione sarebbe infondata, posto che l’azione di risarcimento può essere proposta entro il più ampio termine decadenziale di centoventi giorni dalla verificazione del danno ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo (art. 30, comma 3, c.p.a.).

  L'azione risarcitoria è soggetta al termine decadenziale di 120 giorni dalla verificazione del danno o, se deriva direttamente dal provvedimento, dalla sua conoscenza.

• art. 2056 c.c.

  Il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall'art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.

  La quantificazione del danno risarcibile segue i criteri civilistici della conseguenza immediata e diretta e dell'evitabilità del danno con l'ordinaria diligenza.

• art. 1223 c.c.

  Il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall'art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze dannose che costituiscono effetto immediato e diretto dell'illecito.

• art. 1227 c.c.

  Il nesso di causalità tra illegittimità e danno, anche sotto il profilo della quantificazione delle conseguenze dannose risarcibili, per la quale si applicano, in virtù del rinvio operato dall'art. 2056 c.c., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità con l'ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c.

  La liquidazione è limitata anche in ragione dei danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza.

• art. 5 della D.G.R. regionale sul percorso di continuità assistenziale

  La disposizione in questione, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non richiede però la definizione di un numero minimo di posti letto da tenere a disposizione dell’ASL per l’accoglienza degli anziani deospedalizzati, ma stabilisce soltanto che “la RSA interessata da tale percorso deve obbligatoriamente inserire settimanalmente le informazioni richieste sulla piattaforma regionale strutture”, venendo altrimenti “esclusa dai percorsi di inserimento di cui al presente provvedimento”.

  L'obbligo a carico della RSA è di comunicare settimanalmente la disponibilità dei posti; non sussiste un obbligo di riservare un numero minimo di posti letto.

• art. 4 della D.G.R. regionale sul percorso di continuità assistenziale

  Le ASL potranno, sulla base delle necessità, attivare il percorso protetto in RSA che hanno aderito a questa modalità di inserimento per i pazienti residenti sul proprio territorio.

  L'attivazione del percorso presso le RSA aderenti dipende dalle necessità e non configura un obbligo dell'ASL di utilizzare i posti offerti da ciascuna struttura.

• art. 7 della D.G.R. regionale sul percorso di continuità assistenziale

  Il NDCC dell’Asl di residenza del paziente verificherà la correttezza della richiesta, l’appropriatezza della valutazione ospedaliera, la fattibilità del progetto e autorizzerà l’inserimento presso la RSA ritenuta più adeguata in relazione alle condizioni del paziente, identificando il progetto individuale iniziale.

  L'inserimento è autorizzato nella RSA ritenuta più adeguata alle condizioni del singolo paziente, senza automatismi fondati sulla vicinanza o sulla disponibilità dichiarata.

Massime di principio

• Quando gli effetti di un atto impugnato vengono meno durante il giudizio e l'annullamento non può più procurare al ricorrente un'utilità concreta, la domanda di annullamento diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; restano scrutinabili le eventuali domande risarcitorie che conservino interesse.
• Per il risarcimento da attività amministrativa illegittima il ricorrente deve provare la condotta antigiuridica, il danno ingiusto e la lesione della situazione sostanziale protetta, il nesso causale e l'elemento soggettivo del dolo o della colpa dell'amministrazione; la quantificazione è soggetta ai criteri di causalità immediata e diretta e di evitabilità del danno con l'ordinaria diligenza.
• Nell'azione risarcitoria connessa a un provvedimento illegittimo, il termine decadenziale di 60 giorni dell'azione di annullamento non è applicabile: l'art. 30, comma 3, c.p.a. stabilisce il termine di 120 giorni dalla verificazione del danno o, se il danno deriva direttamente dal provvedimento, dalla sua conoscenza.
• Se la disciplina di un percorso sanitario regionale impone alle strutture accreditate soltanto di comunicare la disponibilità dei posti, senza riservarne un numero minimo, e rimette all'azienda sanitaria la scelta della struttura più adeguata alle condizioni del paziente e alle necessità assistenziali, la struttura non può vantare un diritto a ricevere un flusso continuativo o predeterminato di pazienti.
• La mera assenza di nuovi invii a una struttura per alcuni mesi non dimostra, da sola, l'illegittimità della condotta amministrativa né un danno risarcibile quando i dati mostrano una distribuzione variabile e diffusa degli inserimenti tra le strutture e non risulta un obbligo di garantire alla singola struttura un volume minimo di ricoveri.

Come è indicizzato