Cassazione Civile, Sentenza n. 1208/2020 del 21/01/2020

Esito

La controversia

La CONSOB, con delibera n. 18506 del 2013, aveva applicato sanzioni amministrative a persone fisiche inserite a vario titolo in un gruppo societario e alle società del gruppo, ai sensi degli artt. 187-ter e seguenti e 187-quinquies del D.Lgs. n. 58/1998 e dell’art. 6 della L. n. 689/1981. Le contestazioni riguardavano condotte di manipolazione del mercato e la diffusione di informazioni false, idonee a perturbare l’andamento dei titoli del gruppo e a rappresentare agli investitori una situazione economico-patrimoniale diversa da quella effettiva. La società sanzionata propose opposizione, poi respinta dalla Corte d’appello di Bologna con sentenza n. 200/2015, depositata il 3 marzo 2015. Nel ricorso per cassazione articolò quattro motivi: 1) violazione dell’art. 24 Cost., della L. n. 262/2005 e dell’art. 6 CEDU, per la pretesa confusione tra funzioni istruttorie e decisorie della CONSOB; 2) violazione dell’art. 6 CEDU per la mancata audizione personale dell’incolpato nella fase amministrativa; 3) violazione dell’art. 187-septies TUF, deducendo la tardività della contestazione perché fatti asseritamente identici erano già stati esaminati con delibera CONSOB n. 17244 del 2010; 4) violazione degli artt. 187-quinquies TUF e 5 D.Lgs. n. 231/2001, sostenendo che la responsabilità della società fosse stata presunta senza motivazione sul presupposto oggettivo. La società aveva inoltre contestato in sede di opposizione, tra l’altro, la propria partecipazione al gruppo e la quotazione soltanto dal 2006, nonché il merito degli addebiti.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti e quattro i motivi. Il primo è infondato: l’opposizione investe il rapporto sanzionatorio e attribuisce al giudice una cognizione piena; eventuali irregolarità amministrative rilevano solo se abbiano concretamente compresso difesa e contraddittorio, mentre nel caso concreto la censura sulla commistione delle funzioni era generica e non indicava specifiche attività o decisioni preliminari idonee a compromettere l’imparzialità. Il secondo è infondato perché la piena cognizione giurisdizionale sul rapporto assicura il contraddittorio, senza che sia necessaria l’audizione personale in sede amministrativa. Il terzo è infondato: la decorrenza del termine per contestare l’illecito va riferita al momento in cui l’accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente esserlo; la delibera del 2010 riguardava accertamenti diversi e fu seguita da ulteriori e complesse attività istruttorie e valutative, sicché non vi era identità tra i due accertamenti e la CONSOB si era attivata tempestivamente. Il quarto è infondato: la sentenza impugnata aveva indicato, oltre a una distinta ragione relativa alla responsabilità dell’ente, la responsabilità solidale della persona giuridica ai sensi dell’art. 6, comma 3, L. n. 689/1981 per i fatti delle persone fisiche commessi nell’esercizio delle funzioni o incombenze; il ricorso non aveva attinto questa autonoma ratio, sufficiente a sorreggere la decisione. La società è stata condannata alle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 10.500, di cui euro 200 per esborsi, oltre spese generali al 15%, IVA e CPA. È stata inoltre dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 6 CEDU

  Ne consegue che le eventuali irregolarità relative allo svolgimento della fase amministrativa assumono rilievo soltanto qualora esse abbiano di fatto comportato una compressione del diritto di difesa e di contra-dicere dell’incolpato; quando tuttavia costui abbia potuto partecipare alla fase amministrativa e promuovere opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio, esercitando appieno le sue prerogative difensive, la rilevanza del vizio in esame va esclusa, posto che la natura bifasica del procedimento lo rende ab origine conforme alle prescrizioni di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U., proprio in funzione della possibilità di impugnare il provvedimento amministrativo davanti ad un giudice indipendente e imparziale presso il quale è assicurato il pieno dispiegamento del contraddittorio tra le parti sull’intero rapporto interessato dal provvedimento sanzionatorio.

  Il procedimento sanzionatorio amministrativo seguito da un’opposizione davanti a un giudice dotato di cognizione piena è compatibile con l’art. 6 CEDU quando le irregolarità della fase amministrativa non abbiano concretamente compresso il diritto di difesa e di contraddittorio.

• art. 24 Cost.

  Ne consegue che la struttura del procedimento non contrasta con l’art. 24 Cost. e con i principi espressi dall’art. 195 T.U.F. e della L. n. 262 del 2005, art. 24, dovendosi ritenere – in dissenso dall’interpretazione offerta dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1596 del 2015 – che le garanzie previste dalle norme appena richiamate siano soddisfatte dalla preventiva contestazione dell’addebito e dalla valutazione, prima dell’adozione della sanzione, delle eventuali controdeduzioni dell’interessato, non essendo necessarie nè la trasmissione a quest’ultimo delle conclusioni dell’ufficio sanzioni, nè la sua personale audizione.

  Nel procedimento sanzionatorio CONSOB, la preventiva contestazione dell’addebito e la valutazione delle controdeduzioni sono sufficienti a rispettare le garanzie difensive; non è necessaria, ai fini indicati dalla decisione, l’audizione personale dell’incolpato né la trasmissione delle conclusioni dell’ufficio sanzioni.

• art. 195 TUF

  Ne consegue che la struttura del procedimento non contrasta con l’art. 24 Cost. e con i principi espressi dall’art. 195 T.U.F. e della L. n. 262 del 2005, art. 24, dovendosi ritenere – in dissenso dall’interpretazione offerta dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1596 del 2015 – che le garanzie previste dalle norme appena richiamate siano soddisfatte dalla preventiva contestazione dell’addebito e dalla valutazione, prima dell’adozione della sanzione, delle eventuali controdeduzioni dell’interessato, non essendo necessarie nè la trasmissione a quest’ultimo delle conclusioni dell’ufficio sanzioni, nè la sua personale audizione.

  Le garanzie procedimentali del procedimento sanzionatorio CONSOB sono soddisfatte dalla contestazione preventiva e dalla valutazione delle controdeduzioni, ferma la successiva tutela giurisdizionale piena.

• L. 28 dicembre 2005, n. 262, art. 24

  Ne consegue che la struttura del procedimento non contrasta con l’art. 24 Cost. e con i principi espressi dall’art. 195 T.U.F. e della L. n. 262 del 2005, art. 24, dovendosi ritenere – in dissenso dall’interpretazione offerta dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1596 del 2015 – che le garanzie previste dalle norme appena richiamate siano soddisfatte dalla preventiva contestazione dell’addebito e dalla valutazione, prima dell’adozione della sanzione, delle eventuali controdeduzioni dell’interessato, non essendo necessarie nè la trasmissione a quest’ultimo delle conclusioni dell’ufficio sanzioni, nè la sua personale audizione.

  La distinzione organizzativa tra funzioni istruttorie e decisorie non impone, secondo la decisione, né l’audizione personale né la comunicazione delle conclusioni dell’ufficio sanzioni, se sono garantite la contestazione preventiva, la valutazione delle difese e il successivo sindacato giurisdizionale pieno.

• D.Lgs. n. 58/1998, art. 187-septies

  Merita quindi di essere ribadito il principio secondo cui il procedimento di cui si discute “… non si pone in contrasto con l’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, quando – come stabilito dalla Corte EDU nella sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens c. Italia – pur avendo le sanzioni natura sostanzialmente penale, il provvedimento con cui le stesse vengono irrogate sia assoggettato -come, appunto, quello adottato ex art. 187 septies cit., anche nel testo vigente ratione temporis – ad un sindacato giurisdizionale pieno, attuato nell’ambito di un giudizio che assicura le garanzie del giusto processo”.

  La decisione richiama l’art. 187-septies per affermare che la natura sostanzialmente penale delle sanzioni non rende incompatibile il procedimento con l’art. 6 CEDU quando il provvedimento sia sottoposto a un controllo giurisdizionale pieno in un giudizio conforme alle garanzie del giusto processo.

• L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14

  In tema di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione all’interessato, stabilito, a pena di decadenza, dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14, decorre, non già dal momento in cui il fatto è stato acquisito nella sua materialità, ma, dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità di tale fatto ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi, da quando l’accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo addetto alla vigilanza delle disposizioni che si assumono violate.

  Il termine per la contestazione decorre dal completamento dell’accertamento, o dal momento in cui esso avrebbe potuto ragionevolmente essere compiuto dall’organo competente, tenuto conto del tempo necessario per valutare gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito.

• D.Lgs. n. 58/1998, art. 195

  A fronte di una attività ispettiva oggettivamente diversa ed ulteriori rispetto a quella che aveva condotto all’emissione delle prime deliberazioni del 2010, estesa a tutto il gruppo M.B. – del quale la società odierna ricorrente faceva parte o nel quale comunque aveva importanti cointeressenze, puntualmente accertate da CO.N.SO.B. all’esito della predetta complessa attività ispettiva – è evidente che non si può configurare alcuna identità tra l’accertamento del 2010 e quello, successivo, posto a base del provvedimento oggi impugnato: CO.N.SO.B., dunque, si è tempestivamente attivata nel termine previsto dall’art. 195 del T.U.F..

  La tempestività della contestazione va valutata rispetto all’accertamento posto a fondamento della sanzione; un precedente provvedimento su fatti o profili diversi non fa decorrere automaticamente il termine per la successiva contestazione.

• L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 6, comma 3

  Tale seconda ratio, fondata sulla considerazione che, quanto alle seconde “è pacifico che queste abbiano agito nell’esercizio delle proprie funzioni o incombenze secondo il più labile nesso di occasionalità necessaria previsto dalla norma, che concorre a titolo diverso di responsabilità obiettiva e ponendo l’ente in posizione di garanzia, come si è notato in dottrina e giurisprudenza (ex multis, Cass. 12264/2007, 3879/2012)” non viene neppure marginalmente attinta dal motivo di censura in esame ed è di per sè stessa sufficiente ad assicurare la stabilità della statuizione impugnata.

  La responsabilità solidale dell’ente per l’illecito commesso da persone fisiche nell’esercizio delle funzioni o incombenze può fondare autonomamente la statuizione, se il relativo presupposto è accertato e la censura non investe tale ratio.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Poichè il ricorso per cassazione è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, va dichiarata la sussistenza, ai sensi del Testo Unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dei presupposti processuali per l’obbligo di versamento da parte della società ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello richiesto per la stessa impugnazione, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso per cassazione proposto dopo il 30 gennaio 2013, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione, se dovuto.

• L. n. 689/1981, art. 6

  La sentenza impugnata, invero, dà atto dei motivi per cui la società risponde del fatto dei suoi dipendenti, richiamando da un lato la giurisprudenza delle sezioni penali di questa Corte in tema di responsabilità delle persone giuridiche (in particolare, Cass. penale n. 36515/2005 e Cass. penale n. 27735/2010; cfr. pagg. 36 e ss.) ed indicando, in aggiunta, una seconda ratio, consistente nell’affermazione della responsabilità solidale della persona giuridica, rispetto alle persone fisiche coinvolte nelle operazioni infragruppo, ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 6, comma 3 (cfr. pag. 42).

  La decisione considera l’art. 6, comma 3, quale autonoma base della responsabilità solidale della persona giuridica per gli illeciti commessi dalle persone fisiche coinvolte nelle operazioni infragruppo.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a una sanzione amministrativa, il giudice conosce pienamente del rapporto sanzionatorio e deve esaminare le deduzioni difensive ritualmente riproposte; i vizi della fase amministrativa rilevano quando abbiano concretamente compresso il diritto di difesa o il contraddittorio.
• La struttura bifasica del procedimento sanzionatorio CONSOB, con successivo sindacato giurisdizionale pieno davanti a un giudice indipendente e imparziale, è compatibile con le garanzie dell’art. 6 CEDU. La preventiva contestazione dell’addebito e la valutazione delle controdeduzioni non richiedono, di per sé, l’audizione personale dell’incolpato né la comunicazione delle conclusioni dell’ufficio sanzioni.
• La mera concentrazione di funzioni istruttorie e decisorie nell’organizzazione dell’autorità non dimostra da sola una violazione dell’imparzialità: occorre indicare la portata e la natura delle specifiche attività o decisioni preliminari che fonderebbero un ragionevole timore di mancanza di imparzialità.
• Il termine per contestare una violazione amministrativa decorre da quando l’accertamento è compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente esserlo dall’organo di vigilanza competente, considerando il tempo necessario a valutare gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito; attività istruttorie successive e riferite a fatti o profili diversi possono giustificare un distinto momento di accertamento.
• Il giudice può valutare la congruità del tempo impiegato dall’amministrazione alla luce della complessità degli accertamenti, ma non può sostituirsi ad essa nella valutazione dell’opportunità dei singoli atti istruttori.
• La responsabilità solidale della persona giuridica prevista dall’art. 6, comma 3, L. n. 689/1981 può costituire una ratio autonoma sufficiente a sorreggere la decisione; se non è specificamente censurata, la statuizione resta ferma anche quando siano contestate altre ragioni.

Come è indicizzato