Sentenza n. 3619/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa aveva ottenuto agevolazioni nell’ambito di una misura diretta al potenziamento e alla riqualificazione di insediamenti produttivi. In occasione della richiesta di erogazione dell’anticipazione aveva presentato una nuova dichiarazione sostitutiva nella quale indicava, per la prima volta, un procedimento penale pendente a carico del titolare. Invitalia aveva avviato il procedimento di revoca ritenendo che la precedente dichiarazione sostitutiva, allegata alla domanda di agevolazione, fosse falsa o reticente, anche perché il modulo era stato modificato eliminando la parte relativa al rinvio a giudizio. La revoca era stata quindi disposta per violazione degli obblighi dichiarativi e compromissione dell’affidabilità del beneficiario. In primo grado l’impresa aveva dedotto, tra l’altro, la violazione degli artt. 3, 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990, per omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni procedimentali, nonché la violazione della disciplina dell’agevolazione, sostenendo che il decreto direttoriale non prevedesse né l’assenza di procedimenti penali pendenti quale requisito di ammissione né un obbligo di dichiararne l’esistenza. In appello ha censurato anche l’omessa pronuncia del TAR sulla tardività delle repliche di Invitalia e l’errata applicazione dei principi propri delle cause di esclusione nelle gare pubbliche, dell’art. 80 d.lgs. 50/2016 e della giurisprudenza sulla reticenza dichiarativa. Ha inoltre riproposto la domanda risarcitoria per danno emergente e lucro cessante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR Lazio, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato gli atti di revoca. Il Collegio ha ritenuto dirimente il motivo relativo alla violazione della lex specialis, assorbendo le ulteriori censure processuali e procedimentali. Il decreto direttoriale n. 344/2022, integrato dalla normativa richiamata, individuava tassativamente i requisiti soggettivi e gli obblighi dichiarativi: regolarità fiscale e contributiva, assenza di cause ostative antimafia, assenza di sanzioni interdittive ex d.lgs. 231/2001 e assenza di procedure concorsuali. Nessuna disposizione prevedeva l’obbligo di dichiarare la pendenza di procedimenti penali o di rinvii a giudizio, né stabiliva che tali circostanze costituissero causa ostativa alla concessione del beneficio. La modulistica predisposta da Invitalia aveva funzione meramente strumentale ed esecutiva e non poteva introdurre requisiti sostanziali o obblighi dichiarativi ulteriori rispetto al decreto. La sanzione dell’improcedibilità prevista per le domande non conformi al decreto riguardava le modalità formali e procedimentali di presentazione, non la mancata comunicazione di informazioni non richieste dalla lex specialis. Il richiamo ai principi dell’art. 80 d.lgs. 50/2016 non conduceva a una diversa soluzione: il mero rinvio a giudizio non costituisce causa automatica di esclusione e, nel caso concreto, non risultavano né informazioni false o fuorvianti rilevanti per la procedura né omissioni relative a informazioni dovute. La pendenza del procedimento era stata comunque indicata nel secondo modello DSAN e successivamente dettagliata su richiesta dell’amministrazione. Non era quindi dimostrato un intento fraudolento. Anche la documentazione penale acquisita in istruttoria non dimostrava un coinvolgimento dell’appellante nelle condotte oggetto di imputazione, né un collegamento ostativo con la procedura agevolativa. La modifica del modulo editabile, in assenza di prova di alterazione sostanziale o di intento elusivo, non integrava di per sé una condotta illegittima. Una volta accertati la validità del progetto e il possesso dei requisiti normativamente previsti, Invitalia non poteva fondare la revoca su una valutazione discrezionale di affidabilità estranea alla disciplina della misura. La domanda risarcitoria è stata invece respinta perché generica e priva di allegazioni e prove sull’esistenza, sull’entità e sul nesso causale del danno. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• Decreto Direttoriale n. 344/2022

  Le domande devono essere compilate secondo gli schemi resi disponibili; l’art. 8, comma 5, sanziona con l’improcedibilità le domande presentate "secondo modalità non conformi a quanto indicato nel presente decreto".

  La lex specialis della misura predetermina tassativamente requisiti e obblighi dichiarativi. La previsione dell’improcedibilità riguarda la non conformità alle modalità stabilite dal decreto e non consente di sanzionare la mancata comunicazione di informazioni ulteriori richieste soltanto dalla modulistica.

• art. 5 d.P.C.M. 30 novembre 2021

  La disposizione individua le imprese beneficiarie e i relativi requisiti, riprodotti dal decreto direttoriale, senza prevedere l’obbligo di dichiarare procedimenti penali pendenti o rinvii a giudizio.

• art. 80 d.lgs. 50/2016

  La disciplina delle cause di esclusione, richiamata dal TAR in via argomentativa, non rende il mero rinvio a giudizio causa automatica di esclusione. La causa relativa a informazioni false, fuorvianti od omesse presuppone che l’informazione fosse dovuta e rilevante per la procedura.

• art. 76 d.P.R. 445/2000

  La responsabilità per dichiarazioni mendaci riguarda le dichiarazioni richieste dalla disciplina applicabile; non può fondare la revoca per l’omissione di un’informazione non prevista dalla lex specialis.

• artt. 3, 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le censure relative a motivazione, partecipazione e valutazione delle osservazioni sono state assorbite in quanto il motivo sulla lex specialis era dirimente.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto esaurita la disamina delle questioni rilevanti mediante l’accoglimento del motivo dirimente e l’assorbimento delle ulteriori censure, senza violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 80, comma 5, lett. c-bis), d.lgs. 50/2016

  La causa di esclusione presuppone un tentativo di influenzare indebitamente il procedimento, informazioni false o fuorvianti oppure omissioni di informazioni dovute e rilevanti; tali presupposti non ricorrono quando l’informazione non è prevista dalla lex specialis e non incide sull’ammissione al beneficio.

Massime di principio

• Negli avvisi pubblici per la concessione di contributi, il bando o decreto istitutivo costituisce la lex specialis della procedura e vincola l’amministrazione al rigoroso rispetto delle regole predeterminate, in applicazione del principio di autolimitazione della discrezionalità amministrativa.
• La modulistica predisposta dall’amministrazione ha funzione strumentale ed esecutiva e non può introdurre nuovi requisiti sostanziali, cause di esclusione o obblighi dichiarativi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla lex specialis; un obbligo così introdotto non può fondare l’improcedibilità o la revoca del beneficio.
• Una clausola che sanziona con l’improcedibilità la non conformità della domanda alle modalità previste dall’avviso riguarda gli adempimenti formali e procedimentali stabiliti dall’avviso stesso e non può essere estesa alla mancata comunicazione di informazioni richieste soltanto dalla modulistica.
• La revoca o decadenza per dichiarazione falsa o reticente presuppone che la dichiarazione omessa o inesatta fosse dovuta in base alla disciplina della procedura e fosse rilevante ai fini dell’ammissione o della permanenza del beneficio; l’omissione di un’informazione non richiesta e non ostativa non integra una violazione sanzionabile.
• Il mero rinvio a giudizio non costituisce, di per sé, causa di esclusione o di revoca del beneficio quando la disciplina applicabile non lo prevede. Neppure il richiamo alla compromissione del rapporto fiduciario consente all’amministrazione di introdurre valutazioni discrezionali estranee ai requisiti normativamente predeterminati.
• La domanda risarcitoria proposta insieme all’azione di annullamento deve contenere specifiche allegazioni e prove sull’esistenza, sull’entità e sul nesso causale del danno; in mancanza, essa deve essere respinta anche quando l’atto impugnato venga annullato.

Come è indicizzato