Sentenza n. 1137/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

L'ente religioso ha impugnato l'ordinanza comunale adottata ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, deducendo travisamento dei fatti, carenza ed erroneità dell'istruttoria, illogicità manifesta, violazione della disciplina relativa agli interventi post-sisma, erronea applicazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, omessa considerazione della deliberazione comunale n. 140 del 1981, violazione dell'art. 97 Cost., dei principi di imparzialità e buon andamento, dei doveri di correttezza e buona fede e del legittimo affidamento. La ricorrente sosteneva che le strutture, realizzate dopo il terremoto del 1980 sulla base di autorizzazioni comunali, non fossero intrinsecamente precarie né soggette a un obbligo di rimozione automatica, poiché una successiva deliberazione comunale aveva previsto la destinazione del complesso ad abitazione fino al permanere dell'esigenza e, successivamente, ad attività sociali e culturali. Deduceva inoltre che il Comune, nel tempo, aveva trattato i manufatti come strutture non provvisorie, richiedendo il pagamento dell'IMU e ordinando interventi di manutenzione, tra cui la sostituzione di coperture in eternit, così ingenerando un affidamento sulla legittimità e sulla permanenza delle opere. Quanto agli abusi puntuali realizzati dagli occupanti presso singole casette, la ricorrente affermava di non averne alcuna responsabilità e contestava quindi la possibilità di imputarle tali opere.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente alla parte dell'ordinanza relativa alle 29 casette prefabbricate e agli altri manufatti principali, nonché all'atto conseguente relativo al distacco della pubblica illuminazione. Il TAR ha rilevato che le deliberazioni comunali del 1981, pur qualificando inizialmente le strutture come provvisorie, non prevedevano uno specifico termine di demolizione e che la successiva deliberazione comunale n. 140 del 1981 aveva attribuito al complesso una funzione sociale destinata a protrarsi oltre l'emergenza abitativa. Il Comune non aveva inoltre considerato le proprie condotte successive, consistenti nella richiesta di tributi e nell'imposizione di interventi manutentivi, che presupponevano la non provvisorietà e l'utilità attuale dei manufatti. Ne risultavano un'istruttoria insufficiente e una lesione dell'affidamento ragionevole della proprietaria, oltre a una motivazione carente, poiché l'ordinanza non indicava il contrasto delle opere con gli strumenti urbanistici vigenti e fondava la precarietà su un criterio non collegato a un preciso termine normativo o temporale. L'annullamento della parte principale dell'ordinanza ha comportato, per illegittimità derivata, l'annullamento dell'atto che disponeva il distacco dell'illuminazione pubblica. Il ricorso è stato invece dichiarato inammissibile per carenza di interesse nella parte relativa agli abusi puntuali realizzati dagli occupanti delle singole unità. Il Collegio ha chiarito che l'ordine di demolizione ha natura reale e può essere rivolto al proprietario anche se estraneo alla realizzazione dell'abuso; pertanto, l'assenza di responsabilità personale non elimina l'interesse a impugnare l'ordine, ma nel caso concreto la contestazione è stata ritenuta priva di interesse per la ricorrente in relazione alle specifiche opere, potendo l'estraneità rilevare successivamente rispetto alle sanzioni ulteriori o all'acquisizione. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  provvedere alla rimozione ed al ripristino dei luoghi

  L'ordine di demolizione e ripristino ha natura reale, prescinde dall'accertamento della responsabilità personale del proprietario o dell'occupante e può essere rivolto al titolare del bene che si trovi in una relazione idonea ad assicurare il ripristino dell'ordine urbanistico violato.

• art. 2 l. 241/1990

  L'affidamento del privato sulla legittima attività dell'Amministrazione si configura in ragione del convincimento ragionevole del legittimo esercizio del potere pubblico e del convincimento ragionevole dell'operato dell'amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede

  La tutela dell'affidamento richiede una fiducia ragionevole nella legittimità dell'esercizio del potere e nella correttezza dell'amministrazione; essa incontra i limiti derivanti dalla necessità di proteggere interessi e principi di pari o superiore rilievo.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento sono richiamati quali parametri di legittimità dell'azione amministrativa, anche in rapporto alla coerenza delle condotte dell'amministrazione.

Massime di principio

• Un'ordinanza di demolizione fondata sulla natura provvisoria di manufatti realizzati in emergenza è illegittima se l'amministrazione non individua uno specifico termine di cessazione o di demolizione e omette di considerare atti successivi dai quali emerga una destinazione stabile o comunque non più limitata all'emergenza originaria.
• L'amministrazione che, per un periodo significativo, tratta un manufatto come legittimamente esistente e utile, anche mediante imposizione di tributi o richiesta di interventi manutentivi finalizzati al suo utilizzo, deve considerare tali condotte nell'istruttoria e nella motivazione di un successivo ordine di demolizione; un repentino mutamento di qualificazione può contrastare con i principi di correttezza, buona fede e tutela dell'affidamento.
• Un ordine di demolizione deve indicare in modo adeguato la situazione urbanistico-edilizia rilevante e, quando la contestazione si fonda sulla precarietà dell'opera, collegare tale qualificazione a un preciso parametro normativo, temporale o fattuale; una motivazione meramente assertiva sulla provvisorietà non è sufficiente.
• L'ordine di demolizione ha natura reale e può essere rivolto al proprietario attuale anche se questi non ha realizzato l'abuso; l'estraneità soggettiva rileva soprattutto ai fini delle ulteriori sanzioni amministrative e dell'acquisizione, purché il proprietario dimostri di avere adottato iniziative effettive per rendere manifesta la propria estraneità e sollecitare il ripristino.
• Quando un unico provvedimento riguarda sia l'esistenza complessiva di un insediamento sia specifici abusi realizzati su singole unità, le diverse contestazioni devono essere valutate autonomamente quanto ad ammissibilità, interesse e fondatezza.

Come è indicizzato