Sentenza n. 7175/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha appellato la sentenza del TAR Lombardia, Sez. V, n. 2263/2024, che aveva accolto il ricorso della struttura sanitaria e annullato la deliberazione regionale. La Regione sostiene che la deliberazione del 2020 non abbia innovato il criterio di remunerazione delle endoprotesi, ma abbia soltanto avviato verifiche per accertare che fossero rendicontati i costi effettivamente sostenuti, al netto degli sconti, come già richiesto dalla disciplina preesistente. Aggiunge che le autocertificazioni consentivano agli erogatori di fornire dati e osservazioni e che il TAR non avrebbe adeguatamente considerato il pregiudizio per le risorse del servizio sanitario regionale derivante da rendicontazioni non corrette. La struttura appellata ha chiesto il rigetto e riproposto i motivi assorbiti in primo grado: erroneità del presupposto secondo cui gli sconti non esposti integrerebbero automaticamente un indebito, anche perché gli sconti potevano essere successivi e riferiti a più dispositivi o ad attività non remunerabile dal SSR; impossibilità di recuperare l’intero importo degli sconti, dato che la remunerazione consisteva in una percentuale del costo medio regionale; in subordine, violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, per mancanza di vizi delle precedenti determinazioni e di ragioni di interesse pubblico per modificarne retroattivamente gli effetti; illogicità, contraddittorietà e sproporzione del recupero integrale, non accompagnato dal ricalcolo del costo medio e delle tariffe; violazione dei principi di correttezza, affidamento e irretroattività. Il Consiglio di Stato ha deciso l’appello sulla questione della partecipazione procedimentale e del criterio di recupero, senza esaminare autonomamente i motivi riproposti, rimasti assorbiti.

La decisione

L’appello della Regione è respinto e la sentenza del TAR è confermata. Il Consiglio di Stato rileva che il sistema regionale previgente determinava, per ciascuna categoria di endoprotesi, un costo medio regionale sulla base dei dati degli erogatori e applicava a tale valore una percentuale, ottenendo una tariffa standardizzata e uniforme. La deliberazione del 2020, imponendo per il 2010-2018 la restituzione dell’intero valore degli sconti e per il 2019 il recupero degli scostamenti tra i dati rendicontati e quelli autocertificati, non si è limitata a correggere i dati: ha introdotto un criterio di recupero diverso da quello previgente. In continuità con il sistema precedente, i costi al netto degli sconti avrebbero dovuto essere utilizzati per ricalcolare il costo medio e le tariffe, recuperando eventualmente la differenza tra quanto pagato e quanto risultante dal ricalcolo, non l’intero ammontare degli sconti. La natura eventuale del recupero non modifica tale conclusione, poiché riguarda soltanto la verifica delle singole posizioni. La Regione non contestava in astratto l’applicabilità dell’art. 7 l. 241/1990 né sosteneva che la natura generale della deliberazione escludesse le garanzie partecipative; l’assunto che non vi fosse stata alcuna innovazione del regime economico è stato respinto. Le ulteriori censure riproposte dalla struttura non sono state esaminate autonomamente. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Ai fini della determinazione del finanziamento globale delle singole strutture, le attività assistenziali (fatte salve le eccezioni di cui al comma 2) sono remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione.

  Il finanziamento delle strutture si fonda, in via ordinaria, su tariffe predefinite per prestazione, nell’ambito del finanziamento globale determinato secondo le regole indicate dalla disposizione.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 ottobre 2012

  L’art. 2, comma 4, decreto ministeriale del 18 ottobre 2012, ratione temporis applicabile, consentiva alle Regioni di riconoscere una remunerazione aggiuntiva, per i costi associati all’eventuale utilizzo di specifici dispositivi ad alto costo “esclusivamente nei casi, specifici e circoscritti, individuati e regolamentati nei vigenti accordi interregionali per la compensazione della mobilità sanitaria approvati dalla Conferenza Stato-Regioni nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati”.

  La remunerazione aggiuntiva per dispositivi ad alto costo era consentita solo nei casi specifici e circoscritti individuati e regolamentati dagli accordi interregionali richiamati, nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 7 l. 241/1990

  Venendo all’esame del gravame, va preliminarmente osservato come la Regione appellante non contesti l’applicabilità, in astratto, dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 alla fattispecie in esame, né deduca che la natura generale dell’atto impugnato fosse di per sé idonea ad escludere le garanzie partecipative.

  La controversia non richiedeva di decidere se l’art. 7 fosse astrattamente applicabile o se la natura generale dell’atto escludesse la partecipazione; il punto decisivo era che la deliberazione aveva inciso sul criterio di remunerazione e di recupero.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Con il secondo motivo riproposto deduce la violazione degli artt. 21-quinquies e 21nonies della legge n. 241 del 1990, nonché il difetto di presupposto e di motivazione.

  La disposizione è menzionata come parametro di una censura riproposta dalla parte appellata, ma il Consiglio di Stato non decide autonomamente tale motivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Con il secondo motivo riproposto deduce la violazione degli artt. 21-quinquies e 21nonies della legge n. 241 del 1990, nonché il difetto di presupposto e di motivazione.

  La disposizione è menzionata come parametro di una censura riproposta dalla parte appellata, ma il Consiglio di Stato non decide autonomamente tale motivo.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In via subordinata, l’appellata ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado.

  La norma è richiamata quale base processuale della riproposizione in appello dei motivi assorbiti; la sentenza non ne sviluppa un’interpretazione ulteriore.

Massime di principio

• Quando un sistema regionale remunera dispositivi sanitari mediante una tariffa standardizzata, calcolata applicando una percentuale al costo medio regionale rilevato sui dati degli erogatori, la rettifica dei costi effettivi non consente di recuperare automaticamente l’intero valore degli sconti ottenuti dai singoli erogatori.
• Per operare in continuità con un sistema di remunerazione basato su costi medi regionali, i costi corretti al netto degli sconti devono essere impiegati per rideterminare il costo medio e le tariffe; l’eventuale recupero va commisurato alla differenza tra quanto corrisposto e quanto risulta dovuto dopo tale ricalcolo, non all’intero ammontare degli sconti.
• Una deliberazione che, a posteriori, dispone il recupero dell’intero valore degli sconti modifica il meccanismo economico applicato alle prestazioni già remunerate, anziché limitarsi a correggere le rendicontazioni; la previsione di verifiche individuali o il carattere eventuale del recupero non mutano la natura del criterio adottato.

Come è indicizzato