Sentenza n. 1969/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda un’area già sede di una raffineria, contaminata e solo parzialmente bonificata. Il Comune della Spezia aveva disposto l’esecuzione d’ufficio degli interventi ai sensi dell’art. 250 d.lgs. 152/2006, esercitato il potere di rivalsa e previsto l’iscrizione dell’onere reale ai sensi dell’art. 253 d.lgs. 152/2006. Helios, proprietaria dell’area e sottoposta a liquidazione giudiziale, aveva impugnato tali determinazioni, ottenendone l’annullamento parziale dal TAR. Eni ha proposto appello principale sostenendo che la transazione stipulata con Helios nel 2005, unitamente al subentro di quest’ultima nel progetto di bonifica e alla sostituzione della garanzia fideiussoria, avesse trasferito a Helios l’obbligo di completare la bonifica e rendesse legittima la rivalsa nei suoi confronti. Eni ha inoltre invocato la gestione di affari altrui ex art. 2028 c.c., sostenendo che l’obbligo assunto da Helios non fosse venuto meno con l’apertura della liquidazione giudiziale e che l’accordo producesse effetti anche nei confronti del Comune. Il Comune della Spezia ha proposto appello incidentale deducendo: a) che il presupposto dell’impossibilità o infruttuosità della rivalsa verso il responsabile dell’inquinamento sarebbe necessario soltanto per la ripetizione delle spese e non per l’iscrizione dell’onere reale; b) che l’onere reale potesse essere iscritto sull’intera area da bonificare, quale garanzia preventiva generale, anziché sulla sola area interessata dal progetto; c) che la futura cessione del sub-distretto 4B al Comune impedisse di limitare l’onere a tale sub-distretto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale di Eni sia l’appello incidentale del Comune, confermando la sentenza del TAR. Ha qualificato l’accordo tra Eni e Helios come accollo interno, con efficacia limitata ai rapporti tra accollato e accollante, e non come accollo esterno o contratto idoneo a liberare Eni nei confronti dell’Amministrazione. L’accordo obbligava quindi Helios nei confronti di Eni, ma non modificava il rapporto pubblicistico né trasferiva al Comune la possibilità di considerare Helios quale responsabile della contaminazione. L’obbligo pubblicistico di bonifica resta a carico del responsabile dell’inquinamento; il proprietario incolpevole ha soltanto gli obblighi di segnalazione e di adozione delle misure di prevenzione, mentre può volontariamente eseguire ulteriori interventi. L’eventuale assunzione volontaria di attività di bonifica può produrre obblighi civilistici, anche secondo lo schema della gestione di affari altrui, ma non elimina la responsabilità pubblicistica del soggetto inquinatore né rende il proprietario responsabile verso l’Amministrazione. La garanzia fideiussoria consegnata da Helios al Comune è stata ritenuta adempimento dell’accordo interno con Eni, non prova dell’assunzione di un’obbligazione direttamente verso il Comune. Quanto all’appello incidentale, il Collegio ha ritenuto che l’art. 253, comma 3, d.lgs. 152/2006 subordini sia l’esercizio del privilegio sia la ripetizione delle spese nei confronti del proprietario incolpevole a un previo provvedimento motivato che giustifichi l’impossibilità di individuare il responsabile o di rivalersi nei suoi confronti, ovvero l’infruttuosità della rivalsa. Tale provvedimento deve precedere l’apposizione del vincolo. L’onere reale non costituisce una garanzia preventiva generale assimilabile al sequestro conservativo, sicché non può essere iscritto indiscriminatamente sull’intera area, ma deve riguardare l’area interessata dagli interventi di bonifica, nel caso concreto il solo sub-distretto 4B. La futura cessione dell’area al Comune non incide sulla funzione e sull’operatività dell’onere reale. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Individua gli obblighi del soggetto responsabile della contaminazione in materia di prevenzione, messa in sicurezza, ripristino e bonifica.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Consente di diffidare il responsabile della contaminazione e prevede la notificazione al proprietario ai fini degli effetti dell’art. 253, senza trasformare il proprietario in responsabile dell’inquinamento.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Il proprietario non responsabile deve effettuare le misure di prevenzione e può intervenire volontariamente per la bonifica, ma non è obbligato alla bonifica o alla messa in sicurezza di emergenza per il solo fatto della proprietà.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  Consente all’Amministrazione di eseguire d’ufficio gli interventi quando il responsabile non provvede o non è individuabile e non provvedono neppure il proprietario o altri soggetti interessati.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità.

  Il previo provvedimento motivato è necessario sia per la ripetizione delle spese sia per l’esercizio del privilegio e l’iscrizione dell’onere reale; l’onere grava sull’area interessata dagli interventi e opera come garanzia reale, non come obbligo personale di bonifica del proprietario incolpevole.

• art. 240, comma 1, lett. i) e m), d.lgs. 152/2006

  Distingue le misure di prevenzione, gravanti anche sul proprietario non responsabile, dalle misure di messa in sicurezza di emergenza, riconducibili agli interventi di riparazione e gravanti sul responsabile dell’inquinamento.

• art. 2028 c.c.

  Condurla a termine finché l’interessato non sia in grado di provvedervi da sé stesso.

  La gestione spontanea di attività di bonifica può far sorgere un obbligo di prosecuzione o completamento, ma tale obbligo opera sul piano civilistico e non sostituisce la responsabilità pubblicistica del responsabile della contaminazione.

• art. 1256 c.c.

  L’obbligazione derivante dalla gestione può estinguersi per impossibilità sopravvenuta della prestazione non imputabile al debitore.

• art. 1273 c.c.

  Disciplina l’accollo esterno, che richiede l’apertura dell’accordo all’adesione del creditore e può avere efficacia cumulativa o liberatoria; in assenza di elementi univoci, l’accollo è interno.

• art. 1372 c.c.

  Sorregge la regola per cui il contratto produce effetti tra le parti, conducendo a qualificare l’accordo Eni-Helios come accollo interno in mancanza di una chiara efficacia verso il Comune.

• art. 1229 c.c.

  Il contratto di manleva non è di per sé nullo ai sensi del divieto dei patti di esonero da responsabilità, purché non copra responsabilità derivanti da comportamenti dolosi.

• art. 1322 c.c.

  Riconosce l’autonomia contrattuale, ma non consente alle parti di modificare, nei confronti dell’Amministrazione, la responsabilità pubblicistica prevista dalla normativa ambientale.

Massime di principio

• Il responsabile della contaminazione resta il soggetto tenuto agli interventi di prevenzione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino ai sensi della disciplina ambientale; il proprietario incolpevole non può essere obbligato alla bonifica per il solo fatto della proprietà, salvo che abbia contribuito causalmente all’inquinamento.
• Il proprietario non responsabile è tenuto agli obblighi di segnalazione e alle misure di prevenzione, ma non alle misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica, che gravano sul responsabile dell’inquinamento; egli può tuttavia assumere volontariamente ulteriori attività di risanamento.
• L’accordo con cui il responsabile della contaminazione e il proprietario stabiliscono che quest’ultimo esegua la bonifica, senza una chiara adesione dell’Amministrazione creditrice e senza espressa liberazione del debitore originario, integra un accollo interno: produce obblighi soltanto tra le parti e non trasferisce all’accollante la responsabilità pubblicistica verso l’Amministrazione.
• La volontaria assunzione di attività di bonifica da parte del proprietario può generare obblighi civilistici di prosecuzione o completamento, anche mediante la gestione di affari altrui, ma non estingue né trasferisce la responsabilità ambientale pubblicistica del soggetto che ha causato la contaminazione.
• Ai sensi dell’art. 253, comma 3, d.lgs. 152/2006, l’esercizio della ripetizione delle spese e del privilegio nei confronti del proprietario incolpevole richiede un previo provvedimento motivato che giustifichi l’impossibilità di individuare il responsabile, l’impossibilità di rivalersi su di lui o l’infruttuosità della rivalsa.
• L’onere reale previsto dall’art. 253 d.lgs. 152/2006 ha funzione di garanzia inerente al fondo e deve essere riferito alle aree interessate dagli interventi di bonifica; non costituisce una garanzia preventiva generale assimilabile al sequestro conservativo e non può essere iscritto indiscriminatamente sull’intera area contaminata.

Come è indicizzato